Stijgt de AOW-leeftijd niet te hard?

Stijging AOW-leeftijd

Sinds 2013 stijgt de AOW-leeftijd. Aanvankelijk ging de stijging met kleine stapjes, maar tussen 2018 en 2021 neemt de AOW-leeftijd versneld toe, met vier maanden per jaar. Vanaf 2022 volgt de AOW-leeftijd de opwaartse ontwikkeling van de levensverwachting (zie ook De Beer et al. 2017). Omdat we steeds ouder worden is er veel voor te zeggen dat de AOW-leeftijd toeneemt. Als de AOW-leeftijd teruggebracht zou worden tot 65 jaar en niet meer zou stijgen, zouden generaties die nu de arbeidsmarkt betreden 30 jaar van hun AOW kunnen genieten. Dan zou de verhouding tussen het aantal AOW-jaren en het jaren dat men werkt wel erg scheef komen te liggen. In dat licht valt het te begrijpen dat de regering in 2012 besloot om de AOW-leeftijd te verhogen en op een gegeven moment te koppelen aan de levensverwachting. Echter in de uitwerking van de wet is het kabinet Rutte II zo voortvarend te werk gegaan dat de AOW-leeftijd in een versneld tempo verhoogd werd, een stap die met de nodige boosheid en verontwaardiging gepaard ging (Henkens et al. 2016; De Beer et al. 2017).

De AOW mag dan veilig gesteld worden, in de uitvoering genereert de regering onzekerheid en boosheid.

Achteraf hebben sommige bewindslieden er dan ook spijt van dat de versnelde verhoging is doorgevoerd, getuige de confessie van Lodewijk Asscher in antwoord op de vraag van Jesse Klaver van welke maatregel Asscher het meeste spijt heeft: "Ik heb spijt van de versnelde verhoging van de pensioenleeftijd" (De Gelderlander, 1 maart 2017) De kern van die boosheid is niet alleen dat men zich voelt overvallen door deze verhoging maar ook dat de stijging van de AOW-leeftijd wel erg hard gaat. De AOW mag dan veilig gesteld worden, in de uitvoering genereert de regering vooralsnog alleen maar onzekerheid en boosheid.

Formule koppeling

Een voor de hand liggende vraag is “Hoe zit die koppeling dan precies in elkaar?” In de wet staat een formule om de AOW-leeftijd te bepalen. De formule is bewust heel simpel gehouden. Omdat deze formule voor iedere Nederlandse ingezetene van belang is wat betreft zijn pensioen, kan het geen kwaad om deze voluit te spellen en te bespreken. In de wet staat de volgende tekst aangaande de koppeling van de AOW-leeftijd:

“De verdere verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd en de aanvangsleeftijd wordt jaarlijks, voor de eerste maal uiterlijk op 1 januari 2019 voor het jaar 2024, bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld volgens de volgende formule:

V = (L – 18,26) – (P – 65)

waarbij: V staat voor de periode waarmee de pensioengerechtigde leeftijd respectievelijk aanvangsleeftijd wordt verhoogd, uitgedrukt in perioden van een jaar; L staat voor de geraamde macro gemiddelde resterende levensverwachting op 65-jarige leeftijd in het kalenderjaar van verhoging; P staat voor de pensioengerechtigde leeftijd in het kalenderjaar voorafgaande aan het kalenderjaar van verhoging. Indien V negatief is of minder dan 0,25 bedraagt, wordt deze gesteld op 0. Indien V 0,25 of meer bedraagt, wordt deze gesteld op drie maanden.”

Het getal 18,26 zal op een buitenstaander nogal vreemd overkomen, waarom dit getal en waarom nog wel met twee cijfers achter de komma? En waarom zo moeilijk doen met die tweede term? Om daar weer achter te komen moet we terug naar de originele wet Verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd (VAP) waar in de Memorie van Toelichting de formule uitgebreid wordt toegelicht.

“De formule bestaat uit twee delen. Het eerste deel van de formule (L – 18,26) geeft het verschil aan tussen de geraamde macro gemiddelde resterende levensverwachting voor het aanpassingsjaar en de macro gemiddelde resterende levensverwachting op 65-jarige leeftijd zoals die gold in de referentieperiode. Dit eerste deel geeft daarmee aan in welke mate de levensverwachting is gestegen ten opzichte van de referentieperiode. Door de verwachte stijging van de levensverwachting zal er op gezette tijden een verhoging van de AOW-leeftijd plaatsvinden. Het is van belang dat al toegepaste verhogingen van de AOW-leeftijd geen rol spelen in het bepalen van de volgende verhoging.

Het tweede deel van de formule (P-65) zorgt ervoor dat er geen dubbeling kan ontstaan met de toegepaste verhogingen. In dit deel van de formule wordt de AOW-leeftijd zoals die geldt in het aanpassingsjaar vóór de aanpassing afgezet tegen de AOW-leeftijd in de referentieperiode. Op deze manier wordt rekening gehouden met alle aanpassingen van de AOW-gerechtigde leeftijd tot dat moment.”

Uit de tekst van de wet blijkt dat de referentieperiode de periode 2000–2009 betreft. Omdat de automatische koppeling ingaat op het punt waar de leeftijd 67 is bereikt is het met deze formule niet zo vreemd om 18,26 te hanteren, omdat bij een levensverwachting op 65-jarige leeftijd van 20,26 jaar en een AOW-leeftijd van 67 jaar de pensioengerechtigde leeftijd niet verhoogd wordt. De prognose van het CBS voor het jaar 2022 komt neer op 20,58 en als we die waarde invullen in de formule dan komen we op een groei (V = 0,32) die iets groter is dan 0,25 en daarmee is de verhoging van de AOW-leeftijd met 3 maanden gerechtvaardigd volgens de wet.

Aangezien de levensverwachting naar verwachting gestaag blijft groeien zit er een continue reeks van driemaandsverhogingen in het vat. En zoals de wettelijke formule aangeeft: eenmaal vastgeklonken kan de pensioenleeftijd niet meer naar beneden ook al daalt de levensverwachting in de toekomst.

Verborgen principes

Het verraderlijke van formules weggestopt in een wettekst of een bijlage is dat de koppeling niet meer dan een technische kwestie lijkt, iets voor fijnproevers.[1] Het tegendeel is waar, er gaan principes schuil in de discussie rond de koppeling van de AOW-leeftijd die iedereen aangaan (zie Van Dalen et al. 2006) en in het geval van de AOW-wet zijn de principes die achter de koppeling schuilgaan totaal onderbelicht. 

Vanaf 2022 neemt de AOW-leeftijd even snel toe als de levensverwachting op 65-jarige leeftijd. Terwijl bij een constante AOW-leeftijd van 65 jaar de winst in de levensverwachting volledig ten goede komt aan een toename van het aantal AOW-jaren, geldt voor de huidige wetsregels precies het omgekeerde. De winst in levensverwachting dient volledig te worden besteed aan een verlenging van de arbeidsloopbaan, terwijl er geen winst overblijft voor het aantal jaren dat men AOW ontvangt. Beide posities zijn op lange termijn onhoudbaar.

De constante AOW-leeftijd van 65 jaar is op termijn een uitgangspunt dat zwaar onder druk zal komen te staan omdat de betaalbaarheid van de AOW dan in het geding komt. En de huidige levensverwachtingskoppeling is onhoudbaar omdat het een disproportionele doorwerklast neerlegt bij de werkende generaties van nu en in de toekomst. Het contrast met de ‘gelukkigen’ die nog net voor de AOW-koppelingswet met pensioen gegaan zijn wordt wel erg groot. En dat terwijl er wel een compromis denkbaar is dat én tegemoet komt aan het financiële houdbaarheidsvraagstuk én het rechtvaardigheidsbeginsel dat huidige en toekomstige generaties op evenwichtige wijze van de winst in levensverwachting geniet. Zou het niet redelijker zijn als een deel van de winst in levensverwachting deels resulteert in een toename van het aantal AOW-jaren en deels in het aantal jaren dat men werkt? Dat zou de toename van de AOW-leeftijd voor jongere generaties waarschijnlijk acceptabeler maken. Men moet wel langer werken, maar men krijgt daar dan ook extra AOW-jaren voor terug. 

Er valt namelijk wel degelijk wat te kiezen in de ontwikkeling van de AOW-leeftijd. De regering heeft een beslissing genomen over de verhoging van de AOW-leeftijd, vastgeklonken in een formule, zonder een principiële discussie over het tempo. En dat laatste is vreemd omdat het om een formule gaat die van invloed is op het leven van iedere Nederlandse ingezetene.

Twee principes in concreto

De politieke discussie gaat over twee varianten. Ofwel de variant van een constante AOW-leeftijd van 65 jaar. Met deze variant leidt de toename van de levensverwachting tot een even grote toename van het aantal jaren dat men AOW ontvangt. Of de variant van een constant aantal AOW-jaren: iedere levensverwachtingswinst werkt direct door in aantal gewerkte jaren en dat is in feite hoe de huidige AOW werkt.

Maar er is ook een derde variant mogelijk: een constante verhouding tussen het aantal AOW- en opbouwjaren. Als die variant gebruikt wordt, dan zal een stijging van de levensverwachting deels leiden tot een toename van het aantal AOW-jaren en deels tot een toename van het aantal jaren dat men werkt.

Om te laten zien hoe deze varianten concreet uitwerken maken we een vooruitberekening van de AOW-leeftijd en gerelateerde grootheden. In het doorrekenen van het derde principe maken we een aantal veronderstellingen die de verwachte AOW-leeftijd en de omvang van het aantal AOW-ers preciezer in kaart brengt dan hoe het nu in de huidige wet is vastgelegd. We gebruiken cohortcijfers in plaats van periodecijfers en we berekenen de levensverwachting op de AOW-gerechtigde leeftijd en niet op 65 jaar. De levensverwachting op AOW-leeftijd hebben we berekend op basis van een prognose van de sterftecijfers voor generaties die na 1947 zijn geboren. Daarvoor gebruiken we zogenaamde generatie-overlevingstafels. Onze prognose sluit aan bij de prognose van het CBS, maar omdat de prognose van het CBS niet verder gaat dan generatie 1960 en niet voor hogere leeftijden dan 100 hebben we de prognose uitgebreid naar jongere generaties en hogere leeftijden. Daarvoor hebben we het zogenaamde Compression-Delay (CoDe)-model (De Beer en Janssen, 2016) gebruikt. We hebben verondersteld dat de verhouding tussen het aantal AOW-jaren en het aantal opbouwjaren voor de generaties die na 1947 zijn geboren gelijk is aan die voor generatie 1947, waarbij we veronderstellen dat het aantal opbouwjaren gelijk is aan het aantal jaren tussen 15 jaar en de AOW-leeftijd.

Aangaande het aantal AOW-jaren gebruiken we het aantal verwachte pensioenjaren dat de laatste generatie die op 65-jarige leeftijd met AOW ging – geboortecohort 1947 - genoot. Dat zijn om precies te zijn 21,3 jaren.  De verhouding tussen het aantal AOW-jaren en het aantal opbouwjaren bedroeg 43 procent, anders gezegd, ten opzichte van de vijftig jaren waarin men AOW-rechten opbouwt staan gemiddeld 21,3 verwachte AOW-jaren.

Figuur 1: AOW-leeftijd volgens verschillende beleidsregels, naar geboortecohorten 1947-2010

Bron data: CBS prognoses, eigen berekeningen

Figuur 1 toont de uitkomsten voor de AOW-leeftijd per cohort van geboortejaar 1947 totdat van geboortejaar 2010. Het principe van het constante aantal AOW-jaren laat duidelijk zien hoe hard de AOW-leeftijd in dat geval stijgt. Voor de jongste generatie (cohort 2010) geldt dat deze op leeftijd 75 jaar met pensioen gaat. Als de verhouding tussen het aantal AOW- en opbouwjaren wordt vastgehouden neemt de AOW-leeftijd langzamer toe dan volgens de huidige wetsregels. Om de jongste generatie (cohort 2010) maar als voorbeeld te nemen: iemand van dat geboortecohort zou op de leeftijd van 71 jaar en 8 maanden voor het eerst AOW ontvangen. Dat is een verschil van ruim 4 jaar met het constante AOW-jaren beginsel, zoals dat nu in de wet geldt.

Figuur 2 laat zien dat de constante verhouding tussen opbouw- en AOW-jaren tot een geleidelijke groei in het aantal AOW-jaren leidt, terwijl het constante AOW-jarenbeginsel van de huidige wet op een lager en constant niveau blijft steken. De bobbelige vorm van de lijn van de huidige wet is vooral het gevolg van de systematiek waarmee de AOW-leeftijd wordt berekend.

In 2015 is besloten de AOW tussen 2018 en 2021 versneld te verhogen met vier maanden per jaar. Deze stijging is beduidend groter dan de stijging van de levensverwachting (zie De Beer et al. 2017). Het gevolg van deze versnelde stijging van de AOW-leeftijd is dat het aantal jaren dat men AOW ontvangt bij de generaties die tussen 1951 en 1955 zijn geboren aanzienlijk daalt. Deze generaties die de versnelling meemaken ontvangen bijna een jaar minder AOW dan verwacht.Het verlies dat door deze versnelde verhoging teweeg heeft gebracht ebt in de loop van de tijd zeer langzaam weg. Pas voor de generaties 1980 en later is dat versnellingseffect verdwenen.

Figuur 2: Aantal verwachte AOW-jaren volgens verschillende beginselen, naar geboortecohorten 1947-2010

Ter illustratie is ook het aantal AOW-jaren in kaart gebracht voor het geval men vast had gehouden aan de AOW-leeftijd van 65 jaar. Geboortecohort 2010 zou dan ruim 30 jaar lang AOW ontvangen. De verhouding tussen het aantal opbouw- en AOW-jaren zou dan danig uit het lood zijn geslagen. Voor generatie 1947 bedroeg die verhouding nog 43 procent, en als men de AOW-leeftijd op 65 jaar zou handhaven zou dat voor mensen die in 2010 zijn geboren zijn toegenomen tot 60 procent (30 jaar pensioen op 50 jaar opbouw van rechten). Het behoeft niet veel toelichting om in te zien dat die demografische kracht het vasthouden aan AOW-leeftijd van 65 jaar een kostbare zaak maakt.

Meer AOW-ers

Als de AOW-leeftijd minder sterk zou stijgen dan volgens de huidige regels, zal het aantal AOW-ers uiteraard harder stijgen dan onder de huidige wetgeving het geval is (zie figuur 3). Dat gegeven is van belang omdat de begroting van de AOW sterk afhankelijk is van de vergrijzing en uiteraard hoeveel men aan AOW-premie (en belasting) wenst te betalen en hoe hoog de AOW-uitkering is. Momenteel zijn er 3 miljoen AOW-ers.

Uit figuur 3 kan men afleiden dat het beleid om de AOW-leeftijd te koppelen aan de levensverwachting in de beginjaren nog niet heel veel verschil  maakt met de oude situatie van een AOW-leeftijd van 65 jaar. Het is vooral het besluit tot de versnelde verhoging van de AOW-leeftijd die in het begin het verschil maakt. Het grote verschil tussen de 65-jaar variant en de koppelingsvarianten doet zich na 2022 voor en is vooral zichtbaar wanneer de vergrijzing op zijn hoogtepunt is (rond 2040) en daarna.

Om een voorbeeld te geven van de verschillen: als de AOW-leeftijd teruggebracht zou worden naar 65 jaar zou het aantal AOW-ers stijgen van 3,2 miljoen in 2017 naar 4,8 miljoen in 2040, het jaar waarin de vergrijzing op zijn hoogtepunt zou zijn volgens gangbare vooruitberekeningen. Volgens de huidige wetsregels zal het aantal AOW-ers stijgen van 3 miljoen anno 2017 naar 4 miljoen in 2040. Wanneer we de AOW-leeftijd berekenen in het ‘constante verhoudingen’-scenario dan neemt die leeftijd minder snel toe en dat impliceert dat er ook meer AOW-ers zijn: 4,25 miljoen in 2040. Een en ander maakt duidelijk dat een principe dat oog heeft voor de verhouding werk-pensioen een langzamere stijging van de AOW-leeftijd met zich meebrengt dan een principe dat het aantal AOW-jaren constant houdt. Uiteraard kleeft er een prijskaartje aan, maar het is een beperkte 'prijsstijging', zeker als men het vergelijkt met de oude situatie van 65-jaar. Om de lange termijn situatie van het jaar 2060 te nemen. In dat jaar zou het aantal AOW-ers in de drie scenario's als volgt zijn: (1) met AOW-leeftijd 65 jaar: 4,8 miljoen AOW-ers; (2) met huidige wet: 3,5 miljoen AOW-ers; en (3) een constante verhouding opbouw/pensioen: 3,8 miljoen AOW-ers.

Figuur 3: Aantal AOW-ers (in miljoenen) onder drie verschillende scenario’s, 2017-2060

Huidig mechanisme kent geen maat

De formule waarmee de regering de AOW-leeftijd koppelt aan de levensverwachting heeft een onbekende ontstaansgeschiedenis. We kunnen alleen maar gissen naar de reden waarom precies voor de huidige koppeling is gekozen. De memorie van toelichting bij de wet uit 2012 doet vermoeden dat er geen diepe gedachten aan gespendeerd zijn en dat men meer gepreoccupeerd was met het zoeken naar een manier om de AOW-leeftijd te verbinden aan de levensverwachting.

Het grote gevaar met het huidige koppelingsmechanisme is dat er geen rem op zit. De enige rem is de levensverwachting zelf, als die afvlakt of stopt, stopt ook de stijging van de AOW-leeftijd. Maar in de formule die de regering hanteert zit geen krachtige rem. Iedere verhoging van de levensverwachting vertaalt zich in een verhoging van de AOW-leeftijd om zo het aantal AOW-jaren constant te houden. Zoals uit figuur 1 valt op te maken stijgt de AOW-leeftijd voor de jongste generaties (cohort 2010) naar leeftijd 75 jaar onder de huidige condities.

Indien men de intentie heeft om een volksverzekering zoals de AOW te handhaven dan is het ook zaak dat men het volk, dat men verzekert, meeneemt in die beslissing.

Echter, als we een gematigder positie innemen door niet het aantal AOW-jaren constant te houden maar de verhouding tussen werk- en pensioenjaren dan delen generaties ook nog in de winst van levensverwachting in termen van pensioenjaren. Voor dit moment klinkt deze kritiek wellicht als spijkers op laag water zoeken, maar er zijn twee belangrijke argumenten om aandacht te besteden aan dit alternatieve koppelingsmechanisme.

Allereerst, men moet bij dit soort zaken de lange termijn voor ogen houden en op de lange termijn is het zeker niet uitgesloten dat de levensverwachting boven de 100 komt. In extremis betekent de huidige wet dat hoe hoger de levensverwachting komt te liggen des te kleiner de relatieve pensioenperiode wordt. Als de stijging van de levensverwachting zich op de lange termijn onverminderd voortzet, zullen generaties die halverwege deze eeuw worden geboren gemiddeld 99 jaar worden. Volgens de huidige regels zouden zij pas vanaf 80 jaar AOW ontvangen. Deze generaties zouden dan wel een heel groot deel van hun leven moeten werken.

Als we echter kiezen om de verhouding tussen het aantal AOW-jaren en het aantal opbouwjaren constant te houden, zal 30 procent van de stijging van de levensduur tegoed komen aan het aantal pensioenjaren. Dat betekent dat 70 procent van de winst in levensduur zal worden besteed aan langer werken. Volgens de huidige regels is dat 100 procent. Een argument voor een gematigde stijging van de AOW-leeftijd is ook dat bedacht moet worden dat de gezonde levensverwachting niet voor iedereen gelijke tred houdt met de gewone levensverwachting. De ouderdom komt met gebreken, maar het moet natuurlijk niet zo zijn dat men werkt tot men er letterlijk bij neervalt en de pensioenjaren in gebrekkige gezondheid doorbrengt. Daarnaast drijft men de sociale verschillen op de spits. Hoogopgeleiden van 65 jaar leven 3 à 4 jaar langer dan laagopgeleiden en bovendien brengen de hoogopgeleiden ongeveer 70 procent van hun AOW-jaren door in goede gezondheid, terwijl dit percentage voor laagopgeleiden circa 45 procent bedraagt.

Ten tweede, de boosheid en onvrede over hoe de versnelling van de AOW-leeftijd is doorgevoerd is een teken dat rechtvaardigheidsgevoelens een grote rol spelen. Indien men de intentie heeft om een volksverzekering zoals de AOW te handhaven dan is het ook zaak dat men het volk, dat men verzekert, meeneemt in die beslissing.

Voetnoot: