De tegenwerkende krachten in inkomensherverdeling

De tegenwerkende krachten in inkomensherverdeling image
Afbeelding ‘Wakker worden in het park’ van Marco Derksen (CC BY-NC 2.0)
28 mrt 2013 | | 2868 keer bekeken

Politici van linkerzijde hebben vaak de mond vol over de wenselijkheid van inkomensnivellering maar het bereiken van dat doel is nog niet zo eenvoudig. Het wordt bovendien gehinderd door een woud aan premies en belastingen die elkaar tegenwerken. Marloes de Graaf-Zijl brengt in kaart welke alternatieven de overheid heeft om inkomens te nivelleren. Zij laat zien dat op dit moment het progressieve karakter van het belastingstelsel teniet wordt gedaan door de tegenwerkende kracht van regressieve belasting op consumptie en de sociale zekerheids- en zorgpremies.

Nivellering buzz-woord

Nivelleren was het kernbegrip tijdens de kabinetsformatie in het afgelopen najaar. Progressieve belastingen zijn een belangrijk herverdelend instrument, in Nederland en daarbuiten. De herverdelende werking van de progressieve inkomstenbelasting wordt echter ondergraven door aftrekposten in de inkomensbelasting zelf en niet-progressieve of zelfs regressieve sociale zekerheidsbijdragen, ziektekostenpremies en BTW c(figuur 1). Huishoudens met een inkomen in het hoogste deciel betalen 20 procent van hun inkomen aan inkomens- en vermogensbelasting, 4 procent van hun inkomen gaat naar premies werknemersverzekeringen, 7 procent naar premies volksverzekering, 4 procent naar ziektekostenpremies (zorgtoeslag in mindering gebracht) en 6 procent naar belastingen op consumptie. Het laagste deciel betaalt in vergelijking met het topdeciel een aanzienlijk kleiner deel van het inkomen aan inkomens- en vermogensbelasting (2 procent), maar is juist een veel groter deel van haar inkomen kwijt aan ziektekostenverzekeringen (9 procent) en belastingen op consumptie (23 procent).

Figuur 1: Progressieve inkomstenbelasting tenietgedaan door regressieve ziektekostenpremies en btw (percentage van bruto inkomen; jaar 2010)

Figuur 1: Progressieve inkomstenbelasting tenietgedaan door regressieve ziektekostenpremies en btw (percentage van bruto inkomen; jaar 2010)
Bron: CBS, eigen berekeningen. Indirecte belastingen afkomstig uit Trimp en De Kam 2011.

Inkomstenbelasting voor alle inkomensgroepen verlaagd

De inkomstenbelasting heeft in de afgelopen decennia twee belangrijke hervormingen gekend. In 1990 de Oort-hervormingen en in 2001 de Zalm/Vermeend-hervorming. Vooral de Oort-hervorming heeft een denivellerende invloed gehad. Het was in de periode 1986-1990 samen met de ontkoppeling van lonen en uitkeringen de belangrijkste oorzaak van de groeiende inkomensongelijkheid (Gradus en Hendrix 1999). Leidend idee achter beide belastinghervormingen was het versimpelen van de belastingstructuur en het stimuleren van werk.

De belastingtarieven werden verlaagd, en als gevolg daarvan zijn alle inkomensgroepen minder belasting gaan betalen (figuur 2). Er is flink gesneden in het aantal tariefschrijven. Het hoogste marginaal tarief daalde in totaal van 72 naar 52 procent. De belastingvrije voet werd omgezet in een stelsel van belastingkortingen, waaronder de arbeidskorting en de combinatiekorting voor werkende ouders. Dit heeft vooral geleid tot gedragsreacties die mensen uit de uitkeringen naar werk heeft gestuwd.

Om te grote denivellerende effecten van de Oort-herziening te repareren – zichtbaar in figuur 2 als de grote toename van belastingen voor de onderste decielen – is begin jaren negentig de belastingvrije som verhoogd en zijn de belastingschijven niet gecorrigeerd voor de inflatie. Eind jaren negentig is de bejaardenaftrek ingevoerd en het inactievenforfait verhoogd. Ook dat had nivellerende effecten, maar het stimuleerde de arbeidsparticipatie niet.

De Commissie herziening inkomstenbelasting en toeslagen (2012) adviseert een nieuwe herziening van het belastingstelsel, wederom gericht op versterking van de activerende werking. De naam van het interim-rapport van de commissie is typerend: “Naar een activerender belastingstelsel”. Zo adviseert zij een herziening van de tariefstructuur naar twee schijven: een van 37% en een van 49%. Dat zal de inkomstenbelasting in alle inkomensdecielen wederom verlagen.

Figuur 2: De betaalde inkomstenbelasting is als percentage van het bruto inkomen voor alle inkomensgroepen lager geworden

Figuur 2: De betaalde inkomstenbelasting is als percentage van het bruto inkomen voor alle inkomensgroepen lager geworden
Bron: gegevens CBS, eigen berekeningen.

Tegenkrachten in nivellering

In tegenstelling tot de inkomstenbelasting zijn sociale zekerheidspremies weinig nivellerend. De premies worden geheven over het inkomen onder een bepaalde grens. Premies voor volksverzekeringen worden alleen in de eerste twee (tot 1990 alleen de eerste) belastingschijven geheven en zijn niet progressief van aard. Iedereen betaalt hetzelfde percentage van zijn inkomen tot de premiegrens. In de loop der jaren is de premiegrens wel opgetrokken, wat de nivellerende werking licht heeft verhoogd. In de periode 1977-1985 is de premiegrens met 60% verhoogd, fors meer dan de stijging van de inkomens, waardoor de hoogste decielgroep meer premies is gaan betalen. In 1985 trof de individualisering van de premieheffing volksverzekeringen vrijwel uitsluitend huishoudens in het tiende deciel (Van Herwaarden en De Kam 1988).

Hierbij kunnen we de kanttekening plaatsen dat volksverzekeringen weliswaar van oudsher worden gefinancierd uit premies, maar dit is steeds minder het geval. Er is sprake van toenemende fiscalisering, ofwel financiering vanuit de belastingen. De Kinderbijslag wordt sinds 1990 uit de algemene middelen gefinancierd. Als gevolg daarvan wordt de kinderbijslag doorgaans niet meer als volksverzekering gekwalificeerd, maar als een sociale voorziening. Ook de AOW wordt sinds 1998 voor een toenemend gedeelte uit de algemene middelen gefinancierd. Velen pleiten voor een verdergaande fiscalisering van de AOW, zodat ook ouderen – die nu geen AOW-premie betalen – gaan bijdragen aan de oplopende kosten van de AOW. De SER (2006) adviseerde om ook fiscalisering van de AWBZ en ANW te overwegen, omdat fiscalisering leidt tot een breder financieringsdraagvlak: de heffing wordt dan niet beperkt tot de eerste twee belastingschijven. De hogere inkomens zullen dan meer gaan meebetalen aan de volksverzekeringen.

Men kan discussiëren over de vraag of er dan nog wel sprake is van volksverzekeringen of dat we een stelsel krijgen met alleen uit belastingen gefinancierde sociale voorzieningen en uit premies gefinancierde werknemersverzekeringen (Goudswaard 2009). De mate van nivellering van de inkomstenbelasting is in dit licht extra interessant voor de toekomstige herverdeling. Over het algemeen geldt: hoe meer fiscalisering, hoe meer nivellering. De inkomstenbelasting is immers nivellerender dan de sociale zekerheidspremies.

Ziektekostenpremies zijn denivellerender geworden

Het voornemen de ziektekostenpremies inkomensafhankelijk te maken zette in de herfst van 2012 heel Nederland op zijn kop. VVD en PvdA werden gedwongen de plannen te herzien. Veel kritiek richtte zich op het feit dat ziektekostenpremies niet het juiste instrument zijn om inkomenspolitiek te bedrijven en dat het marktwerking in de zorgverzekeringsmarkt zou belemmeren. De ziektekostenpremies blijven vooralsnog denivellerend. Dat zijn ze al jaren, en de mate van denivellering is in de loop der jaren toegenomen (Figuur 3). De overgang van het oude stelsel met het ziekenfonds voor de lagere inkomens en particuliere verzekeringen, naar de uniforme verzekering voor iedereen via de Zorgverzekeringswet in 2006 speelde hierbij geen hoofdrol (zie Figuur 3).

Figuur 3: Ziektekostenpremie als percentage van het bruto inkomen is het hoogst in de laagste inkomensdecielen en toegenomen in de loop der jaren

Figuur 3: Ziektekostenpremie als percentage van het bruto inkomen is het hoogst in de laagste inkomensdecielen en toegenomen in de loop der jaren
Bron: cijfers CBS, eigen berekeningen.

Belasting op consumptie

De belasting op consumptie is regressief van aard. Ze bestaan uit BTW, accijnzen, motorrijtuigenbelastingen en milieuheffingen. Het reguliere BTW-tarief lag in 1970 op 12 procent en is sinds die tijd verhoogd tot 19,5 procent en recentelijk tot 21 procent. Het lage tarief dat geldt voor voedingsmiddelen lag in 1970 op 4 procent en werd tijdens de crisis van de jaren tachtig verhoogd naar 6 procent. Ook accijnzen zijn in de loop der jaren verhoogd, denk aan het kwartje van Kok. Ook die was gericht op bestrijding van het begrotingstekort, deze keer in de crisis van begin jaren negentig. De accijnzen op tabak zijn steeds verder verhoogd, onafhankelijk van tijden van crisis of voorspoed. Wel hebben ze met de andere verhoging gemeen dat ze vooral de onderkant van de inkomensverdeling raakten. De besteedt een groter deel van zijn inkomen (en spaart minder), bovendien relatief veel aan producten waar hoge accijnzen op zitten, en betaalt dus meer belastingen.

Herverdeling via loon

Herverdeling via de belastingen is slechts een van de vele manier waarop de overheid invloed uitoefent op de inkomensverdeling. In De Graaf-Zijl en Ooms (2013) geven we een uitgebreid overzicht van de alternatieven en hoe die in de afgelopen decennia hebben bijgedragen aan de inkomensongelijkheid. De overheid beïnvloedt de loonverdeling via het minimumloonniveau, de ambtenarensalarissen, het algemeen verbindend verklaren van cao’s, en via het vaststellen van de leerplichtige en de pensioneringsleeftijd. Maar de grip op de loonverdeling is de overheid kwijt sinds in 1987 de voorwaarde waaronder de overheid volgens de Wet op de loonvorming werd aangepast tot een “acute noodsituatie van de nationale economie, veroorzaakt door een of meer schoksgewijs optredende factoren”.

…via uitkeringen

Verder nivelleert de overheid vooral via het verstrekken van sociale uitkeringen. De bezuinigingen die gericht waren op het bereiken van begrotingsevenwicht na de crises van de jaren tachtig en negentig hebben geleid tot lagere uitkeringsniveaus. Ook de structurele hervormingen van de verzorgingsstaat – veelal gericht op het stimuleren van arbeidsparticipatie – hebben de inkomensoverdracht van rijk naar arm verminderd. Zowel conjuncturele als structurele ingrepen in de verzorgingsstaat hebben geleid tot minder herverdeling, maar er zijn ook tegengestelde krachten zoals bijvoorbeeld de verhoging van de huursubsidie en de gedragseffecten (toegenomen arbeidsparticipatie) die resulteerden uit de ingrepen in de uitkeringen en belastingen.

…en via overheidssubsidies en - uitgaven

Overheidssubsidies in natura, vooral via de zorg en de sociale huursector, werken ook nivellerend. De overheidsuitgaven aan onderwijs zijn daarentegen juist denivellerend van aard. Alles samennemend vindt ook via deze overheidsvoorzieningen ook nog een behoorlijk mate van inkomensherverdeling plaats.

Conclusies

Al met al is de Nederlandse economie zowel qua niveau van inkomensongelijkheid en qua herverdelende werking verrassend gemiddeld in OESO-perspectief (De Graaf-Zijl en Ooms, 2013). Het huidige kabinet ziet het als haar taak om begrotingsevenwicht te bereiken ten tijde van economische crisis. In voorgaande crises ging dit ten koste van de nivellerende werking van de verzorgingsstaat. Als men de inkomensongelijkheid niet verder wil laten toenemen dan zal de overheid toch dieper moeten nadenken over de instrumenten die zij inzet. Ingrepen die in het verleden vaak zijn ingezet, zoals het verhogen van de BTW en het verlagen van uitkeringen, doen de inkomensongelijkheid toenemen. Verhogen van de premiegrens voor sociale verzekeringen is daarentegen een manier om te bezuinigen en tegelijkertijd inkomens te nivelleren. Ook fiscalisering van volksverzekeringen, in combinatie met het achterwege laten van het verlagen van de belastingtarieven voor de inkomstenbelasting heeft dat resultaat. Of natuurlijk het inkomensafhankelijk maken van de ziektekostenverzekering. Maar die discussie is in de herfst van 2012 al beslecht…

Referenties

Commissie herziening inkomstenbelasting en toeslagen, 2012, Naar een activerender belastingstelsel, Interimrapport.

Goudswaard, K.P., 2009, De toekomst van de volksverzekeringen, Amstelveen: Sociale Verzekeringsbank.

Graaf-Zijl, M. de en T.C. Ooms, 2013, Sociaal beleid en inkomensongelijkheid, TPEdigitaal 7(1): 95-118.

Gradus, R.H.J.M. en P.C.M. Hendrix, 1999, De inkomensverdeling ontleed, Economisch Statistische Berichten, vol. 84(4210): 484-489.

Herwaarden, F.G. van, en C.A de Kam, 1988, Inkomensherverdeling door sociale zekerheid, 1977-1985, Economisch Statistische Berichten, 4 mei 1988: 425-430.

Trimp, R. en F. de Kam, 2011, De drukverdeling van collectieve lasten, Economisch Statistische Berichten, vol. 96(4623): 698-701.

Te citeren als

Marloes de Graaf-Zijl, “De tegenwerkende krachten in inkomensherverdeling”, Me Judice, 28 maart 2013.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.