Economische crisis maakt vervuilen te goedkoop

Goedkoop vervuilen

Binnen Europa mogen bedrijven alleen CO₂ uitstoten als ze daarvoor 'emissierechten' kopen. Dit gebeurt via het Europese CO₂-emissiehandelssysteem (ETS). Een ton CO₂ uitstoot heeft daardoor een prijs. Dit systeem stimuleert bedrijven om meer milieuvriendelijk te produceren zolang de kosten van het verder verlagen van CO₂-uitstoot lager zijn dan de prijs die ze moeten betalen voor het mogen uitstoten van CO₂.

Het functioneren van dit systeem staat ter discussie, omdat de huidige prijs van emissierechten (rond 3 euro per ton CO₂) veel lager is dan aanvankelijk verwacht (ongeveer 30 euro per ton CO₂). Dat de kosten om het vooraf vastgestelde reductiedoel (21% ten opzichte van 2005) te halen veel lager zijn dan vooraf ingeschat kan een reden zijn om dit doel opnieuw te evalueren: bij de huidige inzichten over de kosten van emissiereductie zouden we misschien wel een meer ambitieus doel hebben willen afspreken?

Daarnaast speelt in de discussie mee dat de huidige lage CO₂-prijs en de verwachting dat die prijs laag zal blijven onvoldoende stimulans geeft om te investeren in koolstofarme technologieën. Deze technologieën zijn echter noodzakelijk om op de langere termijn tot een verdergaande emissiereductie te komen, zoals de EU zich ten doel heeft gesteld in de klimaatroutekaart 2050.

Oorzaken

Belangrijke oorzaak voor de huidige lage CO2-prijs is de economische stagnatie in de Europese Unie sinds het einde van 2008. Hierdoor vallen de emissies veel lager uit, terwijl het aantal emissierechten onveranderd bleef.

Maar het is niet alleen de economische situatie in Europa waardoor de prijs van emissierechten zo laag is. Ook beleid voor hernieuwbare energie en energiebesparing zorgt ervoor dat CO₂ emissies lager uitvallen waardoor er minder vraag is naar emissierechten.

Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat er de afgelopen jaren een groot overschot aan rechten is ontstaan en dat de vraag naar rechten de komende jaren ook niet heel sterk zal aantrekken. Dat zorgt ervoor dat er zonder aanpassingen van het ETS tot 2020 nauwelijks een tekort aan rechten zal ontstaan en de emissieprijs naar verwachting laag zal blijven. De huidige situatie in de markt voor emissierechten laat zien dat het ETS niet robuust is voor onverwachte ontwikkelingen in de markt, zoals een economische crisis.

Hoe het anders kan

In november 2012 kwam de Europese Commissie met een aantal voorstellen waarmee een structurele hervorming van het ETS zou kunnen worden gerealiseerd. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gevraagd om de mogelijke effecten van deze voorstellen te onderzoeken. Dit rapport analyseert de effecten van een aantal van de door de Europese Commissie naar voren gebrachte hervormingsopties. Bovendien wordt ook gekeken naar het effect van het introduceren van een CO₂ heffing naast het ETS. Op basis van analyses met een toegepast algemeen evenwichtsmodel worden opties vergeleken op hun effecten voor emissies en de emissieprijs, maar ook op hun macro-economische effecten.

De resultaten van de modelanalyse maken in de eerste plaats duidelijk dat het voortzetten van het ETS na 2020 van groot belang is voor een goede werking van het systeem. Dit komt met name door het huidige, grote overschot aan rechten. Doordat binnen het ETS de mogelijkheid bestaat om rechten vast te houden voor gebruik in toekomstige jaren ontstaat pas na 2020 meer schaarste op de markt voor emissierechten (beschikbare hoeveelheid emissierechten neemt immers jaarlijks af). Al voor 2020 anticipeert de markt hierop door een extra vraag naar emissierechten. De modelanalyse laat dan ook zien dat de emissieprijs tot 2030 blijft toenemen.

De diverse hervormingsopties die in het rapport worden geëvalueerd worden ingedeeld in vier categorieën: (1) opties die direct sleutelen aan het aantal uit te geven emissierechten; (2) opties die een verruiming van de reikwijdte van het ETS beogen; (3) opties die direct ingrijpen op de prijsvorming op de ETS markt door een minimum of maximum prijs; (4) een combinatie van ETS en een CO₂ belasting. Hoewel de verschillende opties allemaal resulteren in een hogere emissieprijs, is de mate waarin afhankelijk van de door de optie vereiste additionele inspanning tot emissiereductie. Daarnaast hebben ze niet allemaal dezelfde uitwerking op de robuustheid van het ETS voor onverwachte ontwikkelingen in de markt.

Hogere emissieprijzen nodig voor bereiken CO₂-doelstellingen

Bij de opties die direct sleutelen aan het uitgeven van emissierechten wordt de jaarlijks beschikbaar te komen rechten op verschillende manieren ingeperkt, bijvoorbeeld via een eenmalige reductie of een reductie van jaar op jaar. Het uiteindelijke effect is in alle gevallen dat een dergelijke inperking leidt tot extra emissiereductie overeenkomstig deze inperking. Door de extra schaarste op de markt ontstaat de hogere emissieprijs. Hoe minder rechten worden uitgegeven, hoe groter de emissiereductie en hoe hoger de emissieprijs. Uit de modelberekeningen volgt dat wanneer de EU de hoeveelheid emissierechten in overeenstemming brengt met het pad voor reductie zoals in de klimaatroutekaart 2050 voorzien, de emissieprijs 33% hoger ligt dan in de berekeningen zonder deze hervorming. Aanpassingen van de hoeveelheid emissierechten bieden echter niet echt een structurele verbetering voor het ETS. Wanneer zich opnieuw een onverwachte ontwikkeling voordoet in de markt, bijvoorbeeld omdat economisch herstel zich sneller voordoet dan verwacht of juist langer op zich laat wachten, is immers opnieuw een aanpassing van de hoeveelheid emissierechten vereist.

Een indirecte manier om de vraag naar emissierechten te vergroten is door emissiebronnen die nu nog buiten het ETS vallen er voortaan wel onder te brengen. Het rapport analyseert een variant waarin het ETS wordt uitgebreid met emissies door brandstofgebruik in het wegverkeer. Door aan het wegverkeer minder emissierechten toe te kennen dan hun emissies in de status quo ontstaat extra schaarste op de markt voor emissierechten. Omdat emissiereductie bij wegverkeer relatief duur is zal er vanuit deze sector een vraag ontstaan naar emissierechten, met een hogere emissieprijs als gevolg en meer reductie door andere sectoren binnen ETS. Waar emissiereductie bij ETS sectoren weliswaar duurder wordt, zorgt uitbreiding van ETS er wel voor dat de totale emissiereductie in Europa waarschijnlijk op een efficiëntere manier tot stand komt. Ook deze optie biedt echter geen structurele verbetering in de robuustheid van ETS voor onverwachte ontwikkelingen. Een dergelijke uitbreiding van ETS vraagt bovendien een zorgvuldige afstemming met bestaand beleid voor wegverkeer, zoals normen voor uitstoot en accijns op brandstoffen. Bovendien kan de uitkomst strijdig zijn met specifieke doelen met betrekking tot een lange termijn transitie voor wegverkeer.

Minimale en maximale prijs

Een optie die in de economische literatuur naar voren wordt gebracht als manier om een emissiehandelssysteem robuuster te maken is het introduceren van een onder- en bovengrens voor de emissieprijs. Ook emissiehandelssystemen die recent zijn ingevoerd in Australië en Californië zijn uitgerust met een dergelijk mechanisme. In dit rapport worden de effecten geanalyseerd van de introductie in het ETS van een minimumprijs voor te veilen rechten. Wanneer de vraag naar emissierechten lager uitvalt dan verwacht en de prijs onder een afgesproken niveau komt, worden er geen nieuwe rechten geveild. Daarmee resulteert een dergelijke minimumprijs in een mechanisme waarmee de balans tussen vraag en aanbod van emissierechten beter wordt bewaard. Omdat daardoor de onzekerheid over de emissieprijs wordt verminderd, wordt het voor bedrijven aantrekkelijker om te investeren in koolstofarme technologieën.

Extra belastingen

Tenslotte analyseert het rapport de introductie van een directe CO₂-belasting op energiegebruik naast het bestaande ETS. Het gaat hier om twee varianten. Allereerst is er een variant bezien met een energiebelasting op nationale schaal, d.w.z. alleen voor energiegebruik door ETS sectoren in Nederland. Een manier om binnen de bestaande ETS regels zonder EU-brede overeenstemming een stabiele CO₂ prijs te garanderen voor investeerders, is door als land unilateraal een CO₂-belasting te introduceren die meebeweegt met de prijsvorming binnen ETS. Die belasting zou dan in combinatie met de ETS prijs zorg moeten dragen voor het gewenste niveau van de CO₂ prijs. Introductie van een dergelijke flexibele CO ₂-belasting in Nederland alleen, zonder aanpassing van de totale hoeveelheid emissierechten in het ETS, leidt weliswaar tot meer CO₂ reductie in Nederland, maar de totale emissies binnen het ETS veranderen er niet door. De extra reductie in Nederland biedt namelijk meer emissieruimte in andere ETS landen, waardoor de prijs van emissierechten zelfs afneemt. Deze optie is dus ook niet effectief in het structureel verbeteren van het ETS.

Naast deze variant wordt ook een belasting op energiegebruik Europa-breed geëvalueerd, d.w.z. voor energiegebruik van sectoren die zowel binnen als buiten het ETS vallen. Invoeren van een CO₂ belasting op alle energiegebruik in Europa geeft bedrijven een directe prikkel om emissies te reduceren. Als gevolg van deze emissiereductie neemt de vraag naar emissierechten binnen het ETS af. Omdat de beschikbare hoeveelheid emissierechten niet verandert, leidt dit tot een fors lagere prijs voor emissierechten. Bij een voldoende hoge CO₂ belasting wordt het ETS zelfs overbodig. Daarmee biedt deze optie wel zekerheid over de geldende emissieprijs, maar zeker geen verbetering van het ETS in de EU.

De modelberekeningen laten ook uitkomsten zien voor de welvaartsverliezen en gevolgen voor productie en werkgelegenheid van de verschillende hervormingsopties. Niet geheel verrassend zijn deze macro-economische effecten groter naarmate de emissiereductie groter en de emissieprijzen hoger zijn. In het algemeen zijn de welvaartsverliezen door de verschillende hervormingsopties bescheiden (niet groter dan 0,1% van het nationaal inkomen). De grootste afname in productievolume wordt met name gevonden voor de meest energie-intensieve sectoren, zoals de basismetaal- en de elektriciteitsproductie.

Omdat de hogere CO₂ prijs bij de verschillende opties leidt tot een afname in energiegebruik, leidt ETS hervorming ook tot een afname van energie-gerelateerde emissies die bijdragen aan luchtvervuiling in Europa. Anderzijds leidt extra reductie in Europa door indirecte effecten tot extra emissies in landen buiten Europa waar geen emissieplafond is vastgelegd. Er is weinig verschil tussen de verschillende hervormingsopties in de omvang van deze weglekeffecten.

Conclusies

Concluderend kan worden gesteld dat, kijkend naar de bovengenoemde effecten, een minimumprijs voor te veilen rechten de beste kansen biedt om het ETS structureel te hervormen en meer robuust te maken voor onverwachte ontwikkelingen in vraag en aanbod van emissierechten. Hoewel onder de huidige marktverwachtingen niet direct aan de orde, zou een prijsplafond het systeem ook robuust maken voor marktontwikkelingen die tot een hoger dan verwachte prijs zullen leiden. Een dergelijke bandbreedte voor de prijs biedt bedrijven meer zekerheid over deze emissieprijs terwijl het aansluit bij het voordeel van een in beginsel goed functionerend emissiehandelssysteem zoals dat al bestaat in Europa en waarmee emissies op kosten-effectieve wijze worden gereduceerd.

Referenties

Martijn Verdonk, Corjan Brink, Herman Vollebergh and Mark Roelfsema, 2013, Evaluation of policy options to reform the EU Emissions Trading System. Effects on carbon price, emissions and the economy, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag/Bilthoven.