Hoe het denken over begrotingsbeleid veranderde

Inleiding

Enkele weken geleden verdedigden de hoofdrolspelers uit Rutte II (2012-2017) het bezuinigingsbeleid uit die jaren. Diederik Samson stelde in de Volkskrant dat de bezuinigingen noodzakelijk waren omdat de overheidsfinanciën volledig uit het lood geslagen waren. In hetzelfde weekend verdedigde Mark Rutte in de NRC de bezuinigingen op het ministerie van Defensie door er op te wijzen dat vanwege de financiële crisis bezuinigen simpelweg nodig was.

In de meest recente crisis, de coronapandemie, werden hele andere keuzes gemaakt. Het kabinet had binnen enkele weken uitgebreide steunpakketten voor ondernemers opgetuigd en bleef deze steun zo’n twee jaar volhouden. Dit had grote begrotingstekorten tot gevolg. Het tekort liep in 2020 op tot 3,7% van het bbp. In tegenstelling tot Rutte II maakten de kabinetsleden zich hier geen zorgen over.

Hoe is het denken in de tussentijd veranderd? Wij tonen drie veranderingen in het denken die de omslag in het beleid kunnen verklaren en laten zien waar het denken over begrotingsbeleid nu staat.

Inzicht 1: Een begrotingstekort betekent niet dat er bezuinigd moet worden.

De overtuiging die ten tijde van de financiële crisis leefde bij het kabinet Rutte I en II (en de Europese Commissie) was dat grote begrotingstekorten leiden tot hogere rentes, doordat de markt het risico groter acht dat de schuld niet kan worden terugbetaald. Deze hogere rentes leiden vervolgens tot hogere schulden, wat betekent dat er uiteindelijk later nóg meer bezuinigd zou moeten worden.

In 2012 werd bekend dat het begrotingstekort voor 2013 zou uitkomen op 4,6 procent van het bruto binnenlands product. Dit vond het kabinet te hoog. Er kwam een pakket van 14,4 miljard euro aan bezuinigingen. Het kabinet Rutte I viel echter tijdens de onderhandelingen. De daaropvolgende regering Rutte II besloot 16 miljard euro om te buigen.

Het begrotingstekort zegt weinig over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

De positie van het kabinet en andere Westerse landen werd ondersteund door academisch onderzoek. Voornamelijk het onderzoek van Alberto Alesina was invloedrijk. Alesina’s onderzoek liet zien dat bezuinigingen goed zijn voor economische groei, onder andere doordat het leidt tot een toename in vertrouwen bij consumenten en investeerders. Ook was er het bekende onderzoek van Reinhart en Rogoff dat stelde dat als de overheidsschuld groter wordt dan 90% de economische groei afneemt.

De onderzoeken zaten er naast. Vertrouwen blijkt niet toe maar af te nemen door bezuinigingen. En het onderzoek van Reinhart en Roff bleek een cruciale Excelfout te bevatten. Ook de veronderstelling van het kabinet, dat de toen hogere begrotingstekorten leiden tot hogere rentes, bleek niet op te gaan. Toen de jaren na de financiële crisis de begrotingstekorten opliepen steeg de rente op staatsobligaties niet. Integendeel, in 2012 werd de laagste rente op een Nederlandse tienjaarobligatie tot dan toe geregistreerd. De jaren erna daalde de rente nog verder. Het lastige is dat de counterfactual niet bekend is. We weten niet wat er met de rente was gebeurd als het kabinet in die periode niet had bezuinigd. Misschien heeft het kabinet gelijk en was de rente zonder bezuinigingen toch gestegen.

De coronacrisis geeft wel een indicatie. Toen werd er niet bezuinigd, maar juist meer uitgegeven. De rente op Nederlandse staatsobligaties daalde wederom. Pas bij de oorlog in Oekraïne en daarop volgende inflatie begonnen de rentes op de staatsobligaties te stijgen als anticipatie op de rentebesluiten van de Europese Centrale Bank.

Figuur 1. Rente op 10-jaar staatsobligaties Nederland en Eurozone.

Toelichting: Rente op 10 jaar staatsobligaties. Bron: OESO

Er zijn twee redenen dat de rente daalde in plaats van steeg toen de begrotingstekorten opliepen. Ten eerste vonden beleggers Nederlandse obligaties in de financiële crisis niet riskanter, maar juist aantrekkelijker. Het werd gezien als veilig beleggingsobject in woelige tijden. De markt verwachtte dat Nederland de hogere staatsschuld wel kon terugbetalen. Dat kwam ook door de macro-economische omstandigheden: de reële rente was laag en al geruime tijd dalende. Dit was voor de eeuwwisseling anders: toen was de rente hoger dan de economische groei, waardoor de kans op exploderende staatsschuld aannemelijk wordt door rente-op-rente-effecten.

Ten tweede zegt het begrotingstekort weinig over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Schuldhoudbaarheid gaat over de kans op terugbetaling van de staatsschuld. Dit is een langetermijnvraagstuk. Twee landen met dezelfde schuld en hetzelfde begrotingstekort kunnen een compleet verschillende schuldhoudbaarheid hebben. Kijk bijvoorbeeld naar Griekenland en Japan. De kans op terugbetaling gaat over de trends in de economie zoals vergrijzing en de potentiële economische groei. En of de markt erop vertrouwt dat een overheid kan reageren als de schuld te hoog oploopt.

Inzicht 2: Begrotingsbeleid heeft wél effect op de economische groei.

Het stimuleren en afremmen van de economie werd ten tijde van Rutte II gezien als een taak voor de centrale banken. Begrotingsbeleid zou hier geen rol in moeten spelen. Met monetair beleid verlaagt de centrale bank in het geval van een recessie de rente om zo de effectieve vraag aan te jagen.

Het idee dat de overheid ook iets kon doen bestond wel, onder de noemer Keynesiaans beleid (naar John Maynard Keynes). Daar stonden andere ideeën tegenover: als de overheid extra geld uitgeeft en dat leidt vroeger of later tot meer belastingen, gaan mensen dan niet meer sparen? Het handelen van de overheid zou door deze Ricardiaanse equivalentie ongedaan worden gem[AL1] aakt. Bovendien zou begrotingsbeleid ineffectief zijn in landen met een open economie zoals Nederland: extra uitgaven lekken weg naar het buitenland doordat het leidt tot meer import.

Tot grofweg de jaren negentig was er weinig consensus over dit vraagstuk. Maar de economische wetenschap werd steeds empirischer, en zoals zo vaak bleek er een kwantitatief antwoord te zijn op een kwalitatieve vraag: Overheidsuitgaven blijken de economie te stimuleren, vooral als de economie in een recessie zit en kampt met grote werkeloosheid (de ‘multiplier’, het effect van overheidsuitgaven op het bbp, is groter dan nul, soms zelfs heel veel groter). Ook het weglek-effect door de hogere import bleek overdreven.

De noodzaak tot expansief begrotingsbeleid om de economie aan te jagen was tijdens Rutte I en Rutte II groot. De rentes daalden tot nul procent of lager, waardoor centrale banken naar steeds onconventionelere middelen moesten grijpen om de economie te blijven stimuleren. Desondanks werd van de academische inzichten weinig gebruik gemaakt.

De schade aan de economie door vast te houden aan de overtuiging dat de overheid geen rol had in het stabiliseren van de economie, is groot. De bezuinigingen in Rutte I en voornamelijk Rutte II hebben naar schatting meer dan 365.000 extra werklozen veroorzaakt. Het wordt, in combinatie met de crisis in Griekenland, ook gezien als oorzaak dat de recessie zo lang doorsukkelde in Nederland en veel andere Europese lidstaten. De Verenigde Staten voerden expansiever begrotingsbeleid en kwamen sneller uit de recessie.

Als een kabinet in een crisis besluit een extra snelweg aan te leggen, dan is de economie waarschijnlijk weer in hoogconjunctuur voor de eerste schep de grond in gaat.

De bezuinigingen die vele landen in die tijd doorvoerden waren ook contraproductief: de schuldquote (schuld/bbp) is door de bezuinigingen mogelijk zelfs hoger geworden. Summers en Fatas maken aannemelijk in hun studie waar zij landen vergelijken met hun bezuinigingsbeleid dat het verkrappende begrotingsbeleid uiteindelijk ‘self defeating’ was. De staatsschuld is hoger door de langetermijnschade aan de economische groei, veroorzaakt door de bezuinigingen.

Tijdens de coronacrisis was er tegenovergesteld beleid. Er kwamen grote steunpakketten die ten koste van de begrotingstekorten gingen. De overeenstemming was dat lockdowns zonder steunpakketten grote economische schade zouden veroorzaken.

Doordat er dankzij de steunpakketten (volgens het Centraal Planbureau) geen blijvende schade is ontstaan aan de economie is de staatsschuld waarschijnlijk lager dan de situatie waarbij de Nederlandse overheid geen steun aan het bedrijfsleven had verstrekt. Zeker is in ieder geval dat hierdoor veel economische misère is afgewend.

Inzicht 3: De overheid kan snel genoeg reageren in een crisis.

Begrotingsbeleid kan dus effect hebben op de conjunctuur, maar is de overheid er ook op tijd bij? Als een kabinet in een crisis besluit een extra snelweg aan te leggen, dan is de economie waarschijnlijk weer in hoogconjunctuur voor de eerste schep de grond in gaat. Eerder economisch onderzoek stelt dat de overheid vaak te laat is.

Het optreden van de overheid ten tijde van de coronacrisis liet zien dat de overheid wel responsief kan reageren. Het traject van de steunpakketten ging snel: tussen het grove idee van steunmaatregelen naar de daadwerkelijke uitkering van concrete bedragen aan bedrijven zat soms minder dan een maand.

Ook het type uitgaven doet ertoe. Een snelweg bouwen duurt heel lang, maar sommige belastingen kunnen snel worden verlaagd en bepaalde uitkeringen snel worden verhoogd om zo wel op tijd de economie te kunnen stimuleren.

Toekomstig begrotingsbeleid

Er is een verschuiving geweest in het denken over het begrotingsbeleid. De afwezigheid van bezuinigingen ten tijde van de coronacrisis liet zien dat begrotingstekorten niet meer meteen gezien worden als een urgent probleem. De steunpakketten in dezelfde crisis toonden dat de overheid zelfs bereid is extra geld uit te geven om de economie te stimuleren.

De coronacrisis was alleen wel een uitzonderlijke episode. De overheid maakte zelf bepaalde economische activiteit onmogelijk door de lockdowns en besloot deze schade (gedeeltelijk) te compenseren. De vraag is of toekomstige kabinetten bij ander soort crises een actief ruim begrotingsbeleid gaan voeren of dat de overheid weer zoals in 2012 tot bezuinigen over gaat.

De geschiedenis laat zien dat kabinetten beïnvloed worden bij besluiten over begrotingsbeleid door hoe de economie er voor staat. In economisch slechte tijden wordt bij de kabinetsformatie vaak besloten om te bezuinigen, in hoogconjunctuur wordt juist de portemonnee getrokken. Rutte IV deed hetzelfde. Het kabinet trad aan in 2022 in hoogconjunctuur en besloot historisch veel geld uit te gaan geven.

Er is een kans dat het volgende kabinet formeert tijdens een recessie en dan besluit om de broekriem aan te halen. Het tegenovergestelde beleid van wat dan wenselijk is. Een oorzaak zijn de indicatoren en adviezen die de politici gebruiken tijdens het formatieproces. De gewichtige adviezen van de Studiegroep Begrotingsruimte bewegen mee met de conjunctuur. Maar ook de andere indicatoren zijn optimistischer over de ontwikkeling van de staatsschuld in hoogconjunctuur dan in laagconjunctuur. Wij zullen de komende maanden deze indicatoren analyseren en we zullen nieuwe indicatoren voorstellen, zodat het bezuinigen in crisis – en het extra uitgeven in hoogconjunctuur - tot het verleden gaat behoren. Ons begrotingsbeleid is gebaat bij stabiliteit.