Hoe gaat het eigenlijk met de overheidsbegroting?

Begrotingsjaar 2022

Er is veel gebeurd dit begrotingsjaar. Onderstaande opsomming geeft een tijdslijn van de politieke besluitvorming dit jaar.

• Bij het regeerakkoord (verwerkt in de startnota van januari 2022) werd besloten tot flink hogere uitgaven.
• Bij de voorjaarsnota (van mei 2022) kwam daar een eerste noodpakket bij om de energiecrisis aan te pakken.
• Op weg naar de miljoenennota (september 2022) werden de budgettaire kaders verruimd om diezelfde crisis te lijf te gaan: het minimumloon ging omhoog en, onder druk van de oppositie, steeg de AOW mee.
• Vlak voor Prinsjesdag draaide het kabinet een deel van het energiepakket terug en besloot tot een prijsplafond en enkele energiecompensatiemaatregelen voor het bedrijfsleven.
• Gedurende het jaar bleken de kosten van coronabeleid voor 2022 lager uit te vallen dan verwacht. Wel kwam er juist een rekening bij in verband met de steun aan Oekraïne.
• Vervolgens toonde de Najaarsnota (november 2022) de dekkingsopgave die dat opleverde. Daar werd ook gemeld dat de inmiddels opgelopen rente op de staatsschuld zou leiden tot een tegenvaller, die ook volgend jaar nog gedekt zou moeten worden. De kosten van het prijsplafond leken inmiddels weer mee te vallen.
• De begroting verandert herhaaldelijk door inflatiecorrecties. Het kabinet kondigde bij Najaarsnota aan hier nog mee bezig te zijn. Terecht, want zulke correcties zijn nu belangrijker dan ooit. Corrigeert het kabinet te veel dan leidt dat tot een begrotingsimpuls, corrigeert het te weinig dan zal men hier en daar budget tekortkomen.

Uiteindelijke gevolgen voor de begroting

De eerste figuur laat zien hoe het regeerakkoord zich verhoudt tot de conjunctuurcyclus en eerdere regeerakkoorden. Bij de regeerakkoorden worden zeer procyclische keuzes gemaakt, wat problematisch is aangezien de conjunctuur zo wordt versterkt. Bij het huidige regeerakkoord is gekozen voor een grote ‘intensivering’ (dat is het saldo van extra uitgaven en extra belastingmaatregelen). Zoals we hieronder zullen toelichten is dat te verklaren door de ruimte die eerder gecreëerd is: het begrotingsbeleid was namelijk de afgelopen jaren erg krap.

Figuur 1. Voorgenomen cumulatieve uitgaven- en lastenmutaties als % van bbp (positief is expansief beleid) en de output gap (Europese Commissie).

Bron: De Leeuw en Bruns (2022).

In de tweede figuur laten we alle besluiten uit 2022 zien waarvoor de budgettaire kaders werden verruimd, opgedeeld in een aantal categorieën. Bij dat overzicht horen diverse kanttekeningen, die we omschrijven in het kader hieronder.

Figuur 2. Reguliere intensiveringen uitgesplitst (in miljard euro).

Bron: Coalitieakkoord, Startnota, Voorjaarsnota, Kamerbrief aanvullende koopkrachtmaatregelen, Miljoenennota, Nota budgettaire verwerking APB, Najaarsnota.

De intensiveringen worden voornamelijk verklaard door het regeerakkoord. De kosten van de energiemaatregelen, waarvan het prijsplafond de grootste kostenpost is, zijn voornamelijk in 2023 aanzienlijk, maar zijn ook dan nog steeds lager dan de intensiveringen van het regeerakkoord. Momenteel wordt aangenomen dat het prijsplafond na 2023 stopt. Als dat niet het geval is lopen de kosten van de energiemaatregelen in de jaren daarna op. De helft van de energiemaatregelen wordt gecompenseerd door extra gasbaten. De kosten van het prijsplafond zijn erg onzeker, omdat ze afhangen van de schommelende gasprijs. Maar datzelfde geldt voor de gasbaten. Naast de energiemaatregelen dragen de ongedekte AOW-verhoging (die volgt uit de verhoging van het wettelijk minimumloon) en de rente bij aan de hogere uitgaven.

De kans dat inflatieverwachtingen stijgen en er alsnog een loon-prijsplafond ontstaat is door het prijsplafond een stuk kleiner.

De intensiveringen in de tweede figuur noemen we ‘regulier’, omdat er ook uitgaven aan corona en Oekraïne zijn gedaan. Deze zijn als crisisuitgaven buiten de budgettaire kaders geplaatst. Zo werd er in 2021 nog 31 miljard euro uitgegeven aan corona (in prijzen van dat jaar). In 2022 was dat naar verwachting nog maar 13 miljard euro en in 2023 nog 5 miljard euro, wat flink lager dan eerder werd verwacht is. Daarnaast waren er uitgaven voor Oekraïne. Als gevolg daarvan komen de ‘reguliere’ intensiveringen in 2023-2025 per jaar grofweg overeen met wat er in 2021 werd besteed aan crisisbestrijding. In 2022 gaat er wel wat minder ‘extra’ geld de economie in.

Kanttekeningen bij uitgavenoverzicht

Sinds de Voorjaarsnota, die in mei 2022 uitkwam, zijn er naar ons weten geen volledige overzichten van de besluitvorming over 2023 en de jaren daarna gepresenteerd, maar slechts wijzigingen ten opzichte van eerdere nota’s. Tegelijkertijd zitten daar diverse correcties tussen, onder andere voor inflatie, die de cijfers (zeker in een jaar met hoge inflatie) minder vergelijkbaar maken. Wij pogen desondanks een totaalbeeld op te stellen. Dat beeld moet gezien worden als een beste poging van onze kant. Een volledig en accuraat overzicht kan alleen het kabinet geven.

De Startnota verwerkt voor het eerst de budgettaire gevolgen van het regeerakkoord. Wij proberen de besluitvorming vanaf dat moment mee te nemen. De Voorjaarsnota dient daarbij als basis van het beeld dat we presenteren. In de Voorjaarsnota wordt namelijk een herijkt beeld van de stand bij Startnota gepresenteerd, waarbij ook een correctie voor inflatie wordt gedaan. Dat beeld wordt vervolgens gecorrigeerd voor de besluitvorming in de miljoenennota, de budgettaire cijfers uit de najaarsnota en de in de najaarsnota aangekondigde dekkingsopgaves. Correcties die te maken hebben met prijzen laten we daarbij achterwege, zodat het prijspeil van de Voorjaarsnota (naar ons beste begrip) leidend blijft.

Om onderdelen uit te splitsen die alleen in de Startnota worden gerapporteerd, zoals het effect van het regeerakkoord, passen we een correctie toe die in proportie gelijk is aan de correctie van de stand Startnota zoals gepresenteerd in de Voorjaarsnota ten opzichte van diezelfde stand in de Startnota. Dat is nadrukkelijk slechts een benadering.

De cijfers die we presenteren zouden desondanks een goede kwalitatieve indruk moeten geven van de nominale geraamde paden voor de komende jaren, in het prijspeil dat gold bij Voorjaarsnota. Enige stijging van de uitgaven is dan nog steeds normaal: er werd immers al inflatie en bevolkingsgroei verwacht. Tegelijkertijd stellen we heel duidelijk: het is ons niet gelukt een precies cijferbeeld in een uniform prijspeil weer te geven. De begroting zou een stuk gemakkelijker te volgen zijn als er regelmatig totaaloverzichten werden gepubliceerd, zoals de motie Van der Lee c.s. eerder dit jaar al vroeg.

Wat doen deze uitgaven met de staatsschuld?

De besluitvorming voor 2023 is nog niet afgelopen. Het kabinet stelt namelijk in de Najaarsnota dat het volgend jaar nog de overgebleven kosten van de energiemaatregelen en de opgelopen rentekosten gaat dekken. De enige ongedekte post sinds het regeerakkoord is dan de AOW-verhoging. Maar hoe dan ook gaat het waarschijnlijk niet lukken om iets te dekken in 2023: wat in 2023 wordt besloten, gaat immers meestal pas in 2024 of later in. Daar komt bij dat het een vreemd voornemen is om de hele rentekosten te dekken: Als de inflatie oploopt, gaan niet alleen de rentekosten omhoog, maar ook het bruto binnenlands product (bbp). Het effect op schuld/bbp is dus beperkt. Het zou logischer zijn de te dekken rentelasten te corrigeren voor inflatie, zoals wel met meer uitgavenposten gebeurt.

Hoe dan ook zorgt het regeerakkoord voor een hoop extra uitgaven. Kunnen de overheidsfinanciën dat aan? Voorlopig is de Nederlandse staatsschuld relatief laag. Het CPB stelde onlangs al vast dat de kans op een onhoudbare staatsschuld op middellange termijn klein is.

De conclusie dat het kabinetsbeleid tot een enorm inflatieprobleem gaat leiden is dus niet zonder meer te trekken, de tegenovergestelde ook niet.

Relevanter is de vraag of het huidige beleid ook op de lange termijn vol te houden is. Zo niet, dan leeft dit kabinet op kosten van toekomstige kabinetten. Voor het regeerakkoord werd afgesloten, was er in ieder geval de nodige ruimte: het CPB raamde toen dat de staatsschuld tot 2060 zou dalen naar 27% van bbp. Het CPB rekende het regeerakkoord door en voorspelde een staatsschuld in 2060 van 92%. 2060 is ver weg, wat de ramingen erg onzeker maakt. Maar belangrijker: of deze voorspelling uitkomt, hangt ervan af of het kabinet zich aan zijn plannen houdt. Het kabinet claimt namelijk dat de oploop van de uitgaven incidenteel is. Met andere woorden: het volgende kabinet mag deze uitgaven niet blijven doen. Maar daar gaat dit kabinet natuurlijk niet over, en voor uitgaven als klimaat is het erg onwaarschijnlijk. Het klimaatprobleem is niet opgelost na deze kabinetsperiode. Dat dacht het CPB ook, dus namen zij aan dat deze uitgaven er tot 2060 blijven. Zijn de uitgaven wel incidenteel, dan komt de voorspelling voor 2060 lager uit: een schuld van 74% van bbp. Ook kondigt het kabinet maatregelen aan die de groei van de zorgkosten moeten beheersen, maar die zijn nauwelijks uitgewerkt en daarom ook niet gehonoreerd door het CPB. Slaagt het kabinet wel in deze beheersingsoperatie, dan daalt de voorspelling van de schuld in onze replicatie van de CPB-berekening nog verder: naar 67% in 2060. De nominale rente ging sindsdien omhoog, maar die kosten wil het kabinet dus gaan dekken (meer dan nodig is, zoals we hierboven beschreven). Daar komt nog bovenop dat het CPB de effecten van diverse uitgaven op de grootte van de economie niet meeneemt. De Rabobank modelleert dat wel, en stelt dat de staatsschuld zo’n 30% lager uitvalt als de hogere welvaart door investeringen in onderwijs, kennis en innovatie worden belast ten bate van de openbare financiën.

Het ruimere begrotingsbeleid van dit kabinet zou dus best ook op de lange termijn houdbaar kunnen zijn. Maar het kabinet moet wel snel duidelijk gaan maken hoe het denkt dat Nederland de klimaatdoelen gaat halen, en duidelijk maken hoe dit moet worden bekostigd. Het begrotingsbeleid van vandaag moet consistent zijn met de uitdagingen van morgen.

Wat doen deze uitgaven met de inflatie?

Een potentieel gevaar van extra uitgaven is dat ze inflatie kunnen veroorzaken. Dat is in de Verenigde Staten gebeurd, waar grote steunpakketten en verhoogde overheidsuitgaven samenvielen met inhaalconsumptie na corona en de economie oververhitte. In Europa is de situatie anders: hier is de inflatiegolf begonnen doordat gas uit Rusland duurder werd.

Hogere gasprijzen leiden door hogere productiekosten tot hogere prijzen van goederen. Hogere prijzen in de hele economie leiden tot hogere looneisen wat weer kan leiden tot hogere prijzen. Van deze loon-prijsspiraal lijkt tot nu toe geen sprake. Lonen beginnen nu pas aan te trekken. De vraag in hoeverre zich dat nog gaat vertalen in hogere prijzen ligt open.

Wat gaan de extra overheidsuitgaven doen met de inflatie? Dat is uitzonderlijk moeilijk te voorspellen. Het is al lastig om inflatie te voorspellen, laat staan het effect van overheidsuitgaven op inflatie. De doorrekeningen die DNB en CPB deden van het regeerakkoord lieten weinig effecten zien van hogere uitgaven op inflatie. En ook in recentere ramingen toont het CPB geen doemscenario’s.

Om de risico’s te wegen zijn enkele kanttekeningen bij de inflatieangst wel van belang. Ten eerste gaan de uitgaven in 2022-2025 niet omhoog ten opzichte van 2021. In 2021 werd er nog 31 miljard aan coronasteun besteed. Anderzijds was het inflatiegevaar in coronatijd wellicht lager. Maar in 2023 zou er dan weer een recessie kunnen volgen, waardoor de timing van extra uitgaven alsnog goed kan uitpakken. We zullen het pas achteraf weten.

Een fundamentelere vraag is nog of het begrotingsbeleid zich moet richten naar de conjunctuurcyclus, die moeilijk te voorspellen is. Klassiek lag deze taak vooral bij centrale banken. Die hadden minder handelingsmogelijkheden toen de rentes tot het nulpunt waren gedaald, waardoor er meer naar overheden werd gekeken, maar dat is juist door de inflatie nu niet meer het geval.

Ten slotte maakt niet alleen de hoogte van de uitgaven uit, maar ook de samenstelling. Neem het prijsplafond: dat zorgt er vooral voor dat mensen energie blijven gebruiken en de kosten hiervoor vloeien niet naar de binnenlands economie maar naar het buitenland waar het gas vandaan komt. Dat levert dus niet meer inflatie op dan in een wereld zonder gestegen prijzen en zonder prijsplafond. Sterker, de kans dat inflatieverwachtingen stijgen en er alsnog een loon-prijsplafond ontstaat is door het prijsplafond een stuk kleiner. De conclusie dat het kabinetsbeleid tot een enorm inflatieprobleem gaat leiden is dus niet zonder meer te trekken, de tegenovergestelde ook niet.

Het budgettaire beeld is dus sterk verruimd. De staatsschuld kan dat dragen. Wat er met de economie en de inflatie gebeurt is voorlopig onzeker. Het risico is wel dat er daardoor problemen vooruit worden geschoven. Klimaatdoelen gaan ook na deze kabinetsperiode nog om beleid vragen. Het is hoog tijd om het daarover te hebben.