Het keynesianisme was een vijand van het neoliberalisme
Het neoliberalisme onderscheidt zich van het klassieke liberalisme door de grotere rol die wordt toegekend aan de overheid voor het bestrijden van kartels of monopolies. Hoe neoliberaal begrotingsbeleid in die visie past, blijkt niet heel expliciet in het boek. Zo wordt er gemeld dat de neoliberalen van contracyclisch begrotingsbeleid niets moesten hebben[1]. Conjunctuurcrises zouden volgens de neoliberalen juist een middel zijn om “de rotte appels uit de mand te halen”.
De neoliberale econoom James Buchanan dacht dat bij een activistisch contracyclisch beleid politici en ambtenaren wel stimulerend beleid zouden willen voeren bij een recessie, maar dat het niet in hun belang zou zijn na de recessie weer te bezuinigen en/of de overheidsschuld te verlagen. Er zal dus een neiging zijn om recessies te overschatten en perioden van hoogconjunctuur juist te onderschatten. Daarom zal het overheidsbeleid niet contracyclisch, maar eerder procyclisch zijn. Bovendien, omdat stimulerend beleid vaak wordt gefinancierd door schulden aan te gaan, dreigt ook nog het gevaar van uit de hand lopende overheidsschuld (Buchanan, 1987, zie ook Perotti en Kontopoulos, 2002).
Maar ook als politici wel echt contracyclisch beleid willen voeren, is er een probleem. De informatie over de toestand waar de economie zich in bevindt is moeilijk te verkrijgen en zal in ieder geval achterlopen bij de werkelijke ontwikkeling. Stimulerend beleid en remmend beleid komen dan altijd te laat en zijn dus ook om deze reden procyclisch.
Is een zuinige overheid neoliberaal?
Een misverstand dat ook in het boek opduikt, is dat als ambtenaren en/of politici voorstander zijn van een zuinige overheid, dit per definitie duidt op neoliberale sympathieën. Dat zou bijvoorbeeld voor Willem Drees jr. gelden. Hij wordt op verschillende plekken in het boek vernoemd met zijn pleidooi om de groei van de overheidsuitgaven beter in de hand te houden. Drees jr. merkte in zijn functies – van 1956 tot 1971 – bij het ministerie van Financiën dat er voortdurend een druk was op de vakministers om meer uit te geven. Die druk kwam, onder meer, van pressiegroepen die invloed op ambtenaren probeerden uit te oefenen. De minister van Financiën moest zich tegen die dreigende uitgavenlawine verweren, maar stond daarin alleen.
Een misverstand dat in het boek opduikt, is dat als ambtenaren en/of politici voorstander zijn van een zuinige overheid, dit per definitie duidt op neoliberale sympathieën
Drees jr. was daarmee een van de eersten in Nederland die de continu opwaartse druk op de overheidsuitgaven beschreef, met name in zijn proefschrift van 1955. Daarmee was hij minstens de gelijke van Buchanan, die met soortgelijke analyses een Nobelprijs wist te winnen. De auteurs zijn niet erg lovend over de beschrijvingen van het begrotingsproces door Drees jr. Zij vinden dat hij daarmee een pleidooi voor de sobere staat hield en “de wedergeboorte van de boekhoudersmentaliteit” mogelijk maakte[2].
Daarmee wordt Drees jr. onrecht aangedaan. Drees wilde een sterke overheid die zich niet liet leiden door pressiegroepen. Als de invloed van die pressiegroepen te groot zou worden, dreigden de overheidsuitgaven, zonder duidelijke rem, te blijven groeien. Om politieke redenen kon het dan ook nog voordelig zijn die groei van overheidsuitgaven te financieren met leningen. Overheidsuitgaven die sneller groeien dan het nationaal inkomen leiden dan tot een toenemende overheidsschuld als percentage van het nationaal inkomen. De kredietwaardigheid van de overheid is echter niet oneindig, want bij een te hoge overheidsschuld dreigen Griekse toestanden met een staatsbankroet (Verbon, 2015). De achtergrond van een pleidooi voor ‘zuinig’ overheidsbeleid zoals van Drees jr. moet daarom ook niet gevonden worden bij neoliberale beginselen, maar bij de wens de overheidsuitgaven financierbaar te houden.
De minister van Financiën als hoeder van de zuinigheid: structureel begrotingsbeleid
Volgens Drees jr. zou de minister van financiën speciale bevoegdheden moeten krijgen om een dreigende uitgavenlawine te voorkomen. Minister van Financiën Jelle Zijlstra kreeg dat in 1960 – mede op advies van Drees jr. – voor elkaar. Zijlstra voerde het zogenaamde structurele begrotingsbeleid in. De auteurs vermelden niet dat dit beleid werd gemotiveerd door keynesiaanse beginselen. Het idee was namelijk dat de overheid het structurele particuliere spaaroverschot met een financieringskort mocht aanvullen om onderbesteding te voorkomen (zie Meijdam en Verbon, 1993).
Bij het structurele begrotingsbeleid werd wel een norm voor het financieringskort geformuleerd, maar niet voor de uitgaven en/of de inkomsten (belastingen en sociale premies). Een regering kon dus keurig binnen de normen van het structurele begrotingsbeleid blijven, maar toch de uitgaven uit de hand laten lopen. Dat is wat er ook gebeurde. Het stijgen van de overheidsuitgaven moest dan uiteraard gecompenseerd worden door de belastingtarieven navenant te verhogen. Volgens sommigen – neoliberalen, maar bijvoorbeeld ook mijn voorganger in Tilburg Theo Stevers – leidde dat opblazen van de overheidssector via lastenverhogingen tot problemen in de private sector en, uiteindelijk, alsnog tot een structurele stijging van het financieringstekort[3].
Dat gebeurde dan ook: de structurele stijging van het financieringstekort betekende eind jaren zeventig tevens het einde van het structurele begrotingsbeleid, zoals dat door minister Zijlstra was geformuleerd. De regering ging over op een beleid waarbij de daling van het financieringstekort voorop stond, het zogenaamde tijdpadbeleid.
Het tijdpadbeleid was niet het einde van keynesiaans beleid
Werd daarmee het keynesiaanse experiment verbeurd verklaard, terwijl het respect voor neoliberale denkbeelden steeg? De auteurs suggereren van wel[4], maar dit is gebaseerd op een misinterpretatie. Het keynesiaanse element werd tijdelijk buiten werking gezet omdat het hoge financieringstekort tot een niet meer financierbare overheidssector dreigde te leiden. Alle aandacht moest daarom gericht worden op het terugdringen van het financieringstekort. Dat gebeurde onder de kabinetten Lubbers I tot en met III (1982 – 1994) met eerst Onno Ruding (CDA) en daarna Wim Kok (PvdA) als minister van Financiën. Dit beleid was dus noodgedwongen procyclisch. Het versterkte de conjunctuur in plaats van er tegenin te gaan, zoals het advies van Keynes luidde.
Het trendmatige begrotingsbeleid past in veel hokjes
Bij het aantreden van het kabinet Kok I in 1994 was het financieringstekort zo ver gedaald dat het mogelijk werd het tijdpadbeleid te verlaten en het zogenaamde trendmatige begrotingsbeleid in te voeren. De auteurs beschrijven hoe Gerrit Zalm (VVD-minister van Financiën in Kok I) zich door nieuwklassieke economen als Robert Lucas en Robert Barro had laten inspireren bij het ontwerp van dit beleid. “[Lucas en Barro] hadden in de jaren zeventig beklemtoond dat het door keynesianen voorgestane ‘activistische overheidsbeleid niet de oplossing, maar ten dele juist de oorzaak’ was van de economische malaise van hun tijd.”[5] Dit is ten delen correct.
Het Nederlandse begrotingsbeleid van na de Tweede Wereldoorlog draagt juist veel sporen van keynesiaanse beginselen.
Op de eerste plaats was dit beleid niet de uitvinding van Zalm. Het was het resultaat van een rapport van de studiegroep begrotingsruimte uit 1993. Die studiegroep bestond uit dertien leden en Zalm was, als directeur van het CPB, een van die dertien leden.
Op de tweede plaats was het keynesiaans gemotiveerde structurele begrotingsbeleid dat door Zijlstra in de jaren zestig was geformuleerd, ook al niet ‘activistisch’. Het idee was immers dat er gekoerst werd op een structureel financieringstekort, waar omheen conjunctureel bepaalde afwijkingen mogelijk waren. Wat dat betreft, kon het trendmatige begrotingsbeleid beschouwd worden als een herschrijving van het structurele begrotingsbeleid. Het verschil was dat er naast een norm voor het financieringstekort ook een uitgavennorm werd geformuleerd, bij een gegeven waarde van de inkomsten. Omdat de uitgaven aan een maximum waren gebonden, werd een haasje-over van stijgende uitgaven, toenemende lasten, stijgende uitgaven, enz., dat het structurele begrotingsbeleid had gekenmerkt, voorkomen. De tarieven van de belastingen en sociale premies mochten überhaupt niet worden aangepast bij conjuncturele mee- of tegenvallers. Dat betekende dat er een automatisch (keynesiaans) stabiliserende werking uitging van de inkomstenkant.
Een ander verschil met het structurele begrotingsbeleid was dat de norm voor het financieringstekort niet langer bepaald werd door het structurele spaaroverschot, maar door de eisen van het stabiliteitspact van de EU. Dat maakte de motivering van dit beleid minder keynesiaans, maar de automatische stabilisatie die er van het trendmatige begrotingsbeleid uitgaat, maakt nog steeds een keynesiaanse interpretatie mogelijk. Inderdaad zijn ook andere interpretaties mogelijk die meer gaan in de richting van nieuw- of neoklassieke benaderingen.
Zo is er volgens de ricardiaanse visie die door Barro in de jaren 70 tot nieuw leven werd gewekt, geen welvaartseffect van overheidsschuld, terwijl veranderingen in de belastingdruk wel tot welvaartsverlies leiden (Barro, 1974). Het beleidsadvies is dan analoog aan het beleidsadvies van het trendmatige begrotingsbeleid: houd de lastendruk constant en laat mee- of tegenvallers terechtkomen in verlagingen of verhogingen van de overheidsschuld (zie Meijdam en Verbon, 1993, voor meer voorbeelden).
Het trendmatige begrotingsbeleid past dus in veel hokjes. Als dit beleid naar de regel wordt uitgevoerd, is het automatisch stabiliserend (keynesiaans), het vermijdt welvaartsverlies door een constante lastendruk aan te houden (ricardiaans) en het houdt zoveel mogelijk de kredietwaardigheid van de overheid in stand door de overheidsschuld niet op te laten lopen. Zo men wil kan men hier en daar een splinter neoliberalisme ontwaren, maar het neoliberaal bouwwerk dat de auteurs menen te zien, moet een luchtspiegeling zijn geweest.
Conclusie
Het Nederlandse begrotingsbeleid van na de Tweede Wereldoorlog draagt veel sporen van keynesiaanse beginselen. De stelling dat dit beleid vooral door topambtenaren van Economische Zaken en Financiën een neoliberaal karakter is meegegeven, is daarmee twijfelachtig. In de jaren zestig is in Nederland geprobeerd het beleid een automatisch anticyclisch karakter te geven, zodat oneigenlijke uitgavenwensen minder kans op succes zouden hebben. Dat leidde niet altijd tot een beperking van het financieringstekort. Weeffouten in de vormgeving van het structurele begrotingsbeleid zorgden voor uit de hand lopende tekorten in de jaren zeventig. Het trendmatige begrotingsbeleid dat in de jaren negentig werd ingevoerd, werd recent geteisterd door de ene crisis (coronacrisis) na de andere crisis (kredietcrisis) die het automatisch stabiliserende karakter deels weer uitschakelden. Integendeel werd toen meermalen weer gekozen voor een activistisch keynesiaans stimulerend beleid dat de neoliberalen met afschuw moeten hebben gadegeslagen.
Referenties
Barro, R. (1974), Are government bonds net wealth? Journal of Political Economy, 82, 1095-1117.
Buchanan, J. (1987), Budgetary bias in post-keynesian politics: the erosion and potential replacement of fiscal norms, in: Deficits, J. Buchanan, C. Rowley and R. Tolllison (eds.), Blackwell, New York.
Drees W. jr. (1955), On the level of government expenditures in the Netherlands after the war, Stenfert Kroese, Leiden.
Mellink, B en M. Oudenampsen (2022), Neoliberalisme (een Nederlandse geschiedenis), Boom, Amsterdam.
Meijdam A.C. en H.A.A. Verbon, Tussen tijdpad- en trendmatig begrotingsbeleid, ESB, 28 juli 1993.
Perotti, R. en Y. Kontopoulos (2002) Fragmented fiscal policy, Journal of Public Economics, 86(2), 191–222.
Studiegroep begrotingsruimte (1993), Naar een trendmatig begrotingsbeleid, SDU, Den Haag.
Verbon, H., Griekenland heeft financiële dictatuur nodig, Me Judice, 17 september 2015.
Voetnoten