Korte termijn voert boventoon…
In haar recente rapport adviseert de 14de Studiegroep
Begrotingsruimte (SBR) om bij toekomstige besparingen vooral in te
zetten op structurele hervormingen en het trendmatig
begrotingsbeleid te handhaven. Daarbij is het volgens de
Studiegroep, wel noodzakelijk om een duidelijke grens te stellen
waarbinnen het EMU-saldo mag fluctueren met de Europese
3%-tekortnorm als uiterste vangrail. Daarnaast adviseert de
Studiegroep om wettelijk een mechanisme vast te leggen om bij een
begrotingstekort hoger dan 3% van het BBP automatisch een
gereserveerd pakket uitgavenstijging en lastendaling in te houden
(‘nee, tenzij’-beleid). Bovendien stuurt zij op het
relatief snel nemen van maatregelen (zgn. frontloading). In dit
verband schrijft de SBR (2012) het volgende:
“Omdat het feitelijke EMU-saldo in 2014 naar verwachting rond de -3% uitkomt, is het vanuit behoedzaamheid en de volatiliteit van het EMU-saldo noodzakelijk om al in dat jaar een aanzienlijke verbetering van het EMU-saldo te realiseren (frontloading).”
…en verdringt houdbaarheid op lange termijn
De door de 14de Studiegroep aangedragen wijzigingen leiden
ertoe dat het begrotingsbeleid, meer dan gewenst, op korte termijn
saldosturing is gericht. Dit heeft tot gevolg dat eenzijdig de
druk wordt gelegd op korte termijn begrotingsconsolidatie, zoals
de begroting voor volgend jaar dat ook illustreert. De lange
termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën en de urgentie
van structurele hervormingen verdwijnen daardoor meer naar de
achtergrond. Een analyse van de verkiezingsprogramma’s laat
zien dat alle politieke partijen forse ombuigingen doorvoeren om
het feitelijke begrotingstekort in de komende kabinetsperiode
terug te brengen (CPB, 2012a). Echter, aan deze
ombuigingspakketten hangt ook een flink prijskaartje in termen van
lagere economische groei en een hogere werkloosheid[1], waardoor de netto verbetering van het begrotingssaldo soms nog
minder dan de helft is van het oorspronkelijke
ombuigingsbedrag. Begrotingsmultipliers zijn immers groter tijdens
een recessie dan tijdens periodes van opgaande conjunctuur
(Auerbach en Gorodnichenko, 2011). Bovendien leiden harde
budgettaire saneringen tot uiteindelijk structureel hogere lasten,
die de economische groei onder druk zetten. Mede als gevolg
hiervan lopen de collectieve lasten aanzienlijk op en is het
aandeel van lastenmaatregelen in het voorgenomen beleid dan ook
groot[2]. Dus wat boekhoudkundig logisch lijkt, is
economisch onverstandig.
Dit wordt verder versterkt door het door de 14de SBR
voorgestelde ‘nee, tenzij’-beleid, dat een
automatische lastenverzwaring mogelijk maakt zodra het EMU-saldo
de 3%-tekortnorm overschrijdt. Figuur 1 laat bovendien zien dat
gedurende de periode 1995-2013 de microlasten voor huishoudens en
bedrijven oplopen op het moment dat het tekort op de begroting
toeneemt[3].
Figuur 1: Microlastendruk stijgt bij stijgende tekorten
Bron: CPB
Daarnaast bemoeilijkt de forse budgettaire sanering op korte
termijn het aanpassingsproces bij de structurele hervormingen die
noodzakelijk zijn om de houdbaarheidsopgave te
verkleinen[4]. Structurele her6vormingen zijn vooral een
impliciete inkomensoverdracht van huidige naar toekomstige
generaties en zullen daarom ook op korte termijn een rem op de
bestedingen zetten (Teulings, 2012). Wanneer tegelijkertijd ook op
korte termijn fors wordt omgebogen, zoals alle politieke partijen
voorstellen, dan drukt dit zwaar op de draagkracht van de economie
en de burgers. In dit verband waarschuwt ook het IMF (2012) voor te veel korte termijn
begrotingsconsolidatie, vooral in landen met relatief lage
financieringskosten:
“Overdoing fiscal adjustment in the short term to countercyclical revenue losses will further undercut activity, diminish popular support for adjustment and undermine market confidence.”
Met het oog op de houdbaarheid van de overheidsschuld zijn
juist structurele hervormingen onvermijdelijk om de (toekomstige)
stijging van de overheidsuitgaven structureel af te remmen. De
analyse van de verkiezingsprogramma’s bevestigt dat de
reductie van de overheidsschuld een zaak van lange adem is en niet
wordt bereikt door snelle budgettaire saneringen. En dat wordt
vaak in het huidige debat vergeten: het gaat niet om het tekort
volgend jaar, uiteindelijk gaat het over de financierbaarheid,
betaalbaarheid houdbaarheid van de overheidsschuld. Overigens
speelt vooral dat laatste een belangrijke rol bij de beoordeling
van de kredietwaardigheid van een overheid.
De oplossing is tweeledig
1. Behoedzaam groeiscenario en anticyclisch begrotingsbeleid
Om het trendmatige begrotingsbeleid zo snel mogelijk weer te
laten werken, is behoedzaamheid van groot belang. Zo lang de
Europese regels leidend zijn, is de praktijk van het beleid
saldosturing. Een van de belangrijkste problemen van het
trendmatige begrotingsbeleid is dat het vaststellen van de
budgettaire ruimte met grote onzekerheden is omgeven, omdat de
structurele economische groei zich lastig laat
voorspellen[5]. De economische onzekerheden en daarmee
samenhangende risico’s voor de overheidsfinanciën,
zoals omvangrijke overheidsgaranties, versterken de noodzaak van
het werken met een behoedzaam groeiscenario voor de inkomsten-
en uitgavenkant van de begroting, bijvoorbeeld door een
veiligheidsmarge van 1% van het BBP te hanteren. Een
behoedzaamheidsmarge van 1% van het BBP staat daarbij gelijk aan
circa € 3,5 miljard meer ambitie in de saldodoelstelling
aan het einde van de kabinetsperiode. Een combinatie van een
behoedzaam groeiscenario met een ambitieuze saldodoelstelling
levert dan ook een grote budgettaire opgave op en de meeste
zekerheid om de doelstelling te realiseren (SBR, 2010).
Echter, het behoedzaam ramen gaat de politieke
conjunctuurcycli niet voorkomen. Politici voeren graag een
‘eerst-zuur-dan-zoet’ beleid, waarbij ze de uitgaven
uitstellen om vlak voor de verkiezingen kiezers te paaien of een
slinger te geven aan de economie. In dit geval zal het
behoedzaam ramen gemiddeld leiden tot teveel middelen, waardoor
het voor de politici vóór verkiezingen lastig
wordt om hand op de knip te houden (Van der Ploeg, 2007). Daarom
moeten de uitgavenkaders worden gecorrigeerd voor
conjunctuurgerelateerde inkomstenmee- en tegenvallers. Het
belasting- en uitgavenbeleid moeten niet afhangen van
conjuncturele factoren of ramingsfouten maar alleen van
structurele factoren. Hiermee wordt de anticyclische werking van
het begrotingsbeleid versterkt en de politieke discussie over de
aanwending van de tijdelijke inkomstenmeevallers
voorkomen. Bovendien blijkt het in de praktijk niet altijd
eenvoudig te zijn om te bepalen welk deel van de
uitgavenaanpassingen conjunctureel dan wel structureel van aard
is, wat het buiten de kaders plaatsen van conjuncturele uitgaven
lastig maakt. Dit sluit ook aan bij het recente advies van de
14de Studiegroep. De structurele mee- en tegenvallers in de
overheidsinkomsten kunnen dan aan het begin van elke nieuwe
regeerperiode worden gesaldeerd met het houdbaarheidstekort om
zo tot een budgettaire doelstelling voor de nieuwe periode te
komen. Zolang de overheidsfinanciën niet houdbaar zijn, is
het niet verstandig om eventuele structurele inkomstenmeevallers
direct uit te geven.
2. Structureel begrotingsoverschot
Gegeven het te verwachten lagere nominale groeipad van het
BBP in de komende jaren, de grotere (economische)
risico’s voor en de volatiliteit van de
overheidsbegroting is het economisch onverstandig om te veel
nadruk leggen op de 3% tekortnorm als het gaat om
saldodoelstelling. Rekening houdend met de vergrijzing en de
daarmee samenhangende stijgende zorg- en AOW-uitgaven en de
afnemende gasvoorraad is het realiseren van structureel
overschot op de overheidsbegroting op middellange termijn
noodzakelijk voor gezonde overheidsfinanciën. Daarom zijn
we van mening dat het houdbaarheidssaldo expliciet dient te
worden meegenomen in de begrotingsdoelstelling van het
kabinet.
De 14de Studiegroep concludeert dat sluiting van het
structurele begrotingstekort, samen met een onzekerheidsmarge
van € 4 miljard de te prefereren doelstelling is voor het
komende kabinet. Dat komt neer op € 20 miljard ombuigen
in de komende vier jaar. Het CPB (2012b) neemt in deze discussie een
iets andere positie in. Het Planbureau benadrukt het belang
van langetermijnhervormingen, en stelt voor om op korte
termijn te kiezen voor 0,5%-punt per jaar structurele
saldoverbetering, waarmee kan worden voldaan aan de vereisten
van het Stabiliteits en Groeipact (SGP), in combinatie met een
onzekerheidsmarge van € 2 miljard. Dit leidt tot een
structurele saldoverbetering van € 15 miljard in
2017. Daarbovenop boekt het Planbureau nog een
houdbaarheidsverbetering omdat de onzekerheidsmarge dient te
worden ingevuld met structurele maatregelen waarover in de
komende kabinetsperiode wordt besloten, maar die pas in latere
kabinetsperioden hun volle effect op het EMU-saldo
hebben. Hierdoor is uiteindelijk de totale saldoverbetering
vergelijkbaar met die van de Studiegroep. Voordeel van de
CPB-variant ten opzichte van die van de Studiegroep is dat er
minder druk komt op korte termijn
begrotingsconsolidatie. Tegelijkertijd vindt er geen uitruil
plaats tussen de structurele hervormingen en de
kortetermijnconsolidatie, waardoor het gevaar bestaat dat de
politiek de door het CPB geboden budgetruimte misbruikt door
op korte termijn niet te bezuinigen terwijl structurele
maatregelen te langzaam worden ingevoerd of dat het zelfs
slechts bij beloften blijft. Figuur 2 geeft een overzicht van
verschillende varianten en de bijbehorende
houdbaarheidsverbetering.
Figuur 2: Overzicht verschillende saldodoelstellingen
Noot: Variant 1: sluiting houdbaarheidstekort; variant 2: sluiting houdbaarheidstekort + structurele hervormingen; variant 3: voldoen EMU-eis (verbetering 0,5%-punt per jaar structureel); variant 4: voldoen EMU-eis EMU-saldo + structurele hervormingen; variant 5: sluiting structureel tekort in 2017; variant 6: sluiting feitelijk tekort in 2017; variant 7: CPB variant (variant 4 + € 2 miljard onzekerheidsmarge); variant 8: SBR (€ 4 miljard onzekerheidsmarge).
Bron: CPB, Ministerie van Financiën, Rabobank
Ons voorstel is om in de periode tot 2017 in principe uit te gaan
van 0,5%-structurele saldoverbetering met een onzekerheidsmarge van 1%
van het BBP. De saldodoelstelling komt dan uit op € 16,5 miljard
in 2017. Daarbovenop stellen we voor om houdbaarheidsverbeteringen als
gevolg van structurele maatregelen die tijdens de nieuwe
kabinetsperiode worden genomen maar die pas na 2017 budgettair effect
hebben, in mindering te brengen op de saldodoelstelling voor
2017. Deze uitruil is gebonden aan maximaal van de helft van die
saldodoelstelling[6]. Dit om te voorkomen dat alle
hervormingen op de lange baan worden geschoven. Bij een
saldoverbetering van 2,55% van het BBP komt dat neer op 1,3%-punt van
het BBP, ofwel € 8,3 miljard. Op deze manier wordt voorkomen dat
de volledige begrotingsopgave met kortetermijnombuigingen wordt
ingevuld.
Hervormingen doorvoeren
Dit betekent echter niet dat meer begrotingsruimte op korte
termijn een slappe begrotingsdiscipline impliceert. Het uitstel van
kortetermijnbezuinigingen is immers alleen mogelijk wanneer
geloofwaardige, structurele hervormingen op het gebied van
vergrijzingsgerelateerde uitgaven, de woningmarkt en de
arbeidsmarkt, worden doorgevoerd die ook na de huidige
kabinetsperiode niet alleen voor voldoende opbrengsten voor de
schatkist zorgen, maar ook het groeipotentieel van de economie
versterken. Dat wordt weer makkelijker als op korte termijn de
lasten minder worden verzwaard. Het aanpassen van arrangementen
betekent immers (in termen van netto contante waarde) dat huidige
generaties er op achteruit gaan. Om te voorkomen dat de politiek aan
de haal gaat met de grotere begrotingsruimte op korte termijn,
dienen gedurende de komende kabinetsperiode besluiten te worden
genomen over structurele maatregelen die vervolgens wettelijk worden
vastgelegd. Op deze manier worden de structurele maatregelen
voldoende verankerd in het kabinetsbeleid.
Op grond van ons voorstel hebben we de
verkiezingsprogramma’s nagerekend, om te laten zien hoeveel er
‘teveel’ bezuinigd wordt op korte termijn. Daarbij is de
houdbaarheidswinst na 2017 (voor zover aanwezig) als gegeven
beschouwd, en het verschil tussen de door ons geformuleerde
doelstelling en de plannen van de partijen in de tekortreductie tot
2017 laten lopen. Uit figuur 3 blijkt dat gemiddeld genomen de
verschillen niet groot zijn. Daar waar het verschil wel groot is
(bijvoorbeeld bij de PVV) wordt meteen duidelijk dat de relatief
goede economische cijfers van de PVV voor de korte termijn in de
CPB-doorrekening van de verkiezingsprogramma’s nagenoeg
volledig het gevolg zijn van problemen doorschuiven. In bijvoorbeeld
het geval van de VVD betekent het dat de economische prestaties tot
en met 2017 beter kunnen zijn door minder op korte termijn te
bezuinigen, zodat ook de langere termijn doelstellingen beter
gerealiseerd kunnen worden.
Figuur 3: Ex-ante bezuinigingen bij alternatieve saldodoelstelling
Bron: CPB, eigen berekeningen
Tot slot
In het laatste rapport van de studiegroep
begrotingruimte worden vooral boekhoudkundig verstandige
aanbevelingen gedaan. Voorbij wordt gegaan aan de economische
werkelijkheid. Die vraagt om langetermijn beleid en niet onnodig
veel lastenverzwaring op korte termijn die de overheidsschuld
uiteindelijk nauwelijks verlagen. Door een expliciete uitruil tussen
houdbaarheidswinst en saldoverbetering tezamen met een voldoende
behoedzame saldodoelstelling in de komende kabinetsperiode kan dit
worden bewerkstelligd. Ons inziens is dit ook de enige manier om de
komende jaren écht trendmatig begrotingsbeleid te
voeren. Concentreren op kortetermijnsaldodoelstellingen leidt af van
waar het om gaat: het houdbaar houden van de overheidsschuld.
Voetnoten
- Hoe langer een recessie voortduurt des te groter de
kans op hysterese wordt die een periode van lage economische groei
kan verlengen. Een bekend voorbeeld is hysterese op de
arbeidsmarkt, waarbij een stijgend aantal langdurig werklozen
gepaard kan gaan met een langdurig of zelfs blijvend verlies aan
menselijk kapitaal. Dit impliceert dat korte termijn
consolidatiemaatregelen, die neerslaan op de vraagzijde van de
economie, een nadelige uitwerking kunnen hebben op de aanbodkant
van de economie en daarmee ook structureel lagere economische
groei tot gevolg kunnen hebben (Aghion et al., 2012).
- Volgens het IMF (2010) bedraagt het cumulatieve
BBP-verlies als gevolg van lastenverzwaring na twee jaar 1,3%,
terwijl dat bij lagere overheidsuitgaven beperkt blijft tot
slechts 0,3% ten opzichte van het basispad. Alesina en Ardagna
(2010) en Alesina en Giavazzi (2012) stellen dat een
verlaging van de overheidsuitgaven doelmatiger is dan een
verzwaring van de belastingdruk of een verlaging van de
overheidsinvesteringen.
- Microlastendruk is een
betere indicator voor veranderingen in de lastendruk zoals
bedrijven en huishoudens die werkelijk ervaren. De collectieve
lastendruk (ofwel macrolastendruk) verandert niet alleen als
gevolg van beleidsmaatregelen, maar kan eveneens veranderen
wanneer de belastinggrondslag zich anders ontwikkelt dan het
BBP. Zo kan de ontwikkeling van de loonsom achterblijven bij die
van het BBP. Dit is de zogenoemde endogene
lastenverandering.
- Onder het houdbaarheidstekort wordt
een permanente verbetering van het begrotingssaldo verstaan die
nodig is om de overheidsfinanciën houdbaar te maken zodat
toekomstige generaties van een vergelijkbaar voorzieningenniveau
kunnen profiteren als de huidige generaties.
- Het
vaststellen van de budgettaire ruimte is met onzekerheden omgeven
omdat deze gevoelig is voor de onvoorspelbaarheden in de
structurele economische groei, de stand van de conjunctuur en de
aannames die worden gemaakt voor de rente-, wisselkoers- en
olieprijsontwikkelingen. Het blijkt lastig om de precieze
conjuncturele component te bepalen omdat de output gap moeilijk te
schatten is. De output gap is niet waarneembaar, maar wordt
afgeleid van de potentiële productie. De potentiële
productie is overigens ook niet waarneembaar. Er wordt aangenomen
dat die conjuncturele component (output gap) wegebt en de economie
zich in het laatste jaar van de middellange termijn verkenning in
een conjunctureel neutrale situatie bevindt. Wanneer achteraf
blijkt dat structurele economische groei vooraf te hoog is
ingeschat (of de conjunctuur component te laag is ingeschat) dan
leidt dit achteraf tot structureel meer bestedingen vanwege de
vooraf groter vastgestelde budgettaire ruimte.
- Zowel
voor de saldodoelstelling als voor de maximale uitruil zijn
natuurlijk ook andere streefwaarden mogelijk. Wij hebben gekozen
voor deze doelstellingen en maximale uitruil omdat dat op korte
termijn iets meer lucht geeft, terwijl het houdbaarheidssaldo op
lange termijn een overschot vertoont.
Referenties
Alesina, A. en F. Giavazzi (2012), The austerity question: “How” is as important as “how much”, www.voxeu.org, 3 april 2012.
Alesina, A., en Ardagna (2010), Large changes in fiscal policy: taxes versus spending, NBER working paper No. 15438, Cambridge, MA: NBER.
Aghion, P., E. Fahri en E. Kharroubi (2012), Monetary policy, liquidity and growth, NBER Working Paper No. 18072, Cambridge, MA: NBER.
Auerbach, A.J. en Y. Gorodnichenko (2011), Fiscal multipliers in recession and expansion, NBER working paper No 17447, Cambridge, MA: NBER.
Centraal Planbureau (2012a), Keuzes in Kaart 2013-2017, Den Haag.
Centraal Planbureau (2012b), Nadere analyse van houdbaarheidswinst en saldodoelstellingen voor de komende kabinetsperiode, CPB Notitie, Den Haag.
IMF (2012), World Economic Outlook, Update January, Washington.
IMF (2010), Will it hurt? Macroeconomic effects of fiscal consolidation, In: World Economic Outlook: Recovery, Risk and Rebalancing, Washington.
Ploeg, R., van der (2007), Prudent budgetary policy and the political economy of precautionary taxation, CESifo Working Paper 1973, München.
Studiegroep Begrotingsruimte (2012), Stabiliteit en vertrouwen, Ministerie van Financiën, Den Haag.
Studiegroep Begrotingsruimte (2010), Risico’s en zekerheden, Ministerie van Financiën, Den Haag.
Teulings, C. (2012), Fiscal consolidation and reforms: substitutes, not complements, www.voxeu.eu, 13 september 2012.