Het ideaal van een nationaal pensioenfonds

Het ideaal van een nationaal pensioenfonds image
Door een opeenstapeling van aanpassingen aan het huidige pensioenstelsel dreigt een wezenlijk kenmerk van het pensioencontract te worden uitgehold: risicodeling binnen en tussen generaties werknemers. Jan Bonenkamp, Lex Meijdam, Eduard Ponds en Ed Westerhout stellen dat het beter is terug te gaan naar de doelstellingen van het pensioenstelsel, een ideaal stelsel daaruit af te leiden, en dan te bedenken hoe dit ideaal is te benaderen. De ideale pensioenvoorziening is van en voor werknemers, nationaal georganiseerd, kent meer keuze voor deelnemers en is transparanter dan het huidige stelsel.

Hoe ziet een toekomstbestendig pensioenstelsel er uit?

De pensioensector verkeert in zwaar weer, eigenlijk al voordat de economische crisis uitbrak en helemaal daarna. Naarstig wordt momenteel door sociale partners, overheid en deskundigen gezocht naar aanpassingen van het pensioencontract. De voorstellen zoals ze tot nu toe zijn gedaan, sluiten over het algemeen dicht aan bij het huidige pensioenstelsel. Dit versoepelt de overgang naar een nieuw, houdbaar pensioencontract en maakt dat de aanpassing goed aan de deelnemers kan worden uitgelegd. In de voorstellen dreigt echter soms een wezenlijk kenmerk van het pensioencontract te worden uitgehold, namelijk de risicodeling binnen en tussen generaties van werknemers.

We kiezen hier een andere invalshoek. Startend vanuit het idee dat pensioenfondsen primair een instrument zijn om risico’s te delen, is de vraag hoe die risicodeling het best georganiseerd kan worden als het stelsel geheel opnieuw ontworpen kon worden. Aan welke eisen dient een pensioenstelsel te voldoen dat doet waar het voor bedoeld is en dusdanig robuust is dat het enkele decennia mee kan? Het doel van onze bijdrage is de contouren van dit ideale pensioenstelsel te schetsen. We lichten de belangrijkste contouren toe aan de hand van acht stellingen.

Stelling 1: Een goed pensioenfonds is een open systeem

Het pensioenfonds van de toekomst is een open systeem. Dat wil zeggen dat risico’s ook met toekomstige generaties worden gedeeld. Deze vorm van risicodeling is de belangrijkste bestaansreden van een pensioenfonds omdat private marktpartijen hierin niet kunnen voorzien. Ongeboren generaties kunnen immers onmogelijk een verzekeringscontract met huidige generaties sluiten. Intergenerationele risicodeling is welvaartsverhogend om dezelfde reden dat een verzekering de welvaart van verzekerden verhoogt. Vanwege een voorkeur voor het vermijden van risico is het welvaartsverhogend om risico te spreiden. Uit de wetenschappelijke literatuur die specifiek gericht is op kapitaalgedekte pensioenen, blijkt dat intergenerationele risicodeling met substantiële welvaartswinsten gepaard kan gaan.

Stelling 2: Optimale risicodeling kent een beperkte horizon

In het pensioenfonds van de toekomst worden schokken niet eindeloos doorgeschoven maar kent intergenerationele risicodeling een beperkte horizon. Een intergenerationeel contract is kwetsbaar omdat de deelname van nieuwe generaties altijd geborgd moet worden. Elke jonge generatie kan zich in beginsel onttrekken aan het contract dan wel heronderhandelen over de voorwaarden ervan. Deze vereiste legt beperkingen op aan de omvang van het risico dat doorgeschoven kan worden.

Stelling 3: Hoe groter en breder het collectief, hoe beter

Het pensioenfonds van de toekomst kenmerkt zich door een zo groot mogelijk draagvlak voor het delen van risico. Het voordeel van een groot collectief is dat het de lange-termijn continuïteit van het stelsel beter waarborgt. Anders dan bijvoorbeeld een onderneming of een bedrijfstak kan Nederland als economie niet failliet gaan. Dit brede risicodraagvlak maakt het mogelijk meer risico te accepteren bij een gegeven risicoaversie. Het betekent bovendien lagere kosten en betere prestaties.

De meest vergaande vorm van schaalvergroting is een nationaal pensioenfonds voor de Nederlandse tweede pijler, beter gezegd: een nationale regeling voor pensioenrechten. Alle ingezetenen met een belastbaar inkomen boven de AOW-franchise nemen verplicht aan deze regeling deel. In dit draagvlak participeren naast werknemers ook zelfstandigen, freelancers en ondernemers-eigenaar. Pensioenen blijven wel een nationale aangelegenheid waarover Europa op grond van het subsidiariteitsbeginsel niets te vertellen heeft, behalve dan dat er geen verstoring van concurrentie plaats heeft. Aanpassingen aan instituties zorgen ervoor dat het nationale pensioenfonds geheel los van de overheid komt te staan. Een onafhankelijke positie ten opzichte van de overheid dient om te voorkomen dat de overheid zich vermogen van het fonds kan toe-eigenen.

Het pensioenfonds van de toekomst is dus een fonds voor alle huidige, voormalige en toekomstige werkenden. Zij zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de organisatie en de financiering van het pensioenfonds en dragen ook alle risico’s. Werkgevers spelen in het pensioenfonds van de toekomst een ondergeschikte rol. Zij dragen niet meer bij aan de financiering van de pensioenen, die ook geen onderdeel meer zijn van de arbeidsvoorwaarden.

Stelling 4: Risicodeling vereist een compleet contract

Het pensioenfonds van de toekomst is gebaseerd op een transparant en volledig contract. Als nadeel van het huidige pensioensysteem wordt vaak gewezen op de incompleetheid van het contract. De laatste jaren zijn weliswaar indexatiestaffels in gebruik genomen, toch is het veelal onduidelijk hoe het bestuur van een pensioenfonds zal reageren op een acuut dekkingstekort of een alsmaar oplopend dekkingsoverschot. Een expliciet pensioencontract maakt aan deze praktijk een einde. Allereerst legt dit de pensioenregeling voor langere tijd vast zodat helder wordt wie welk risico draagt. Daarmee wordt de pensioenregeling minder kwetsbaar voor de toekomst. De discretionaire ruimte van het pensioenfondsbestuur wordt dus beperkt en het gevolg is meer duidelijkheid en transparantie voor de deelnemers. Zij weten zodoende beter en eerder waar ze aan toe zijn en kunnen meer dan nu het geval is tijdig maatregelen nemen om pensioentekorten te voorkomen.

Stelling 5: Stuur op pensioenaanspraken én op -premies

In het pensioenfonds van de toekomst is de pensioenpremie variabel zodat een evenwichtige verdeling van risico’s over alle deelnemers mogelijk is: het voor altijd vastzetten van de premie zou te veel risico’s leggen bij de gepensioneerde generaties. Het gebruik van herstelopslagen is echter niet kosteloos. Bovenmatige pensioenpremies kunnen een ontmoedigende werking uitoefenen op werken en bovendien toetreding tot pensioenfondsen minder aantrekkelijk maken. Er zal dus altijd gezocht moeten worden naar een juiste balans tussen een evenwichtige risicodeling en voldoende draagvlak voor het pensioencontract.

Stelling 6: Concurrentie in de uitvoering een must

De brede dekking van het nationale pensioenfonds impliceert minimale mobiliteitskosten. De schaalgrootte staat garant voor lage administratiekosten. Om de efficiëntie te maximaliseren is er concurrentie in de uitvoering. De vraag is hoe dit vormgegeven kan worden. Een model van openbare aanbesteding, waarbij het nationale pensioenfonds de opdracht tot uitvoering van de pensioenregeling gunt aan één bedrijf voor een vast aantal jaren, is volgens ons te weinig competitief. Een model waarbij een aantal bedrijven elk een deel van de pensioenregeling uitvoert, lijkt aantrekkelijker. De bedrijven kunnen direct met elkaar concurreren en zich in positieve zin van hun concurrenten onderscheiden. Na een vooraf aangekondigde periode (denk aan een aantal jaren) kan het pensioenfonds een nieuwe aanbesteding doen, waarbij de resultaten van de uitvoerders in de voorafgaande periode kunnen worden meegewogen.

Stelling 7: Wie risico draagt beslist

Het pensioenfonds van de toekomst is een fonds van en voor huidige, voormalige en toekomstige werkenden. Het wordt dan ook bestuurd door een deelnemersraad in welke al deze groepen, die gezamenlijk ook de risico’s dragen, zijn vertegenwoordigd. Toekomstige generaties worden vertegenwoordigd door de overheid, werkende, slapende en gepensioneerde generaties worden vertegenwoordigd door hun belangenbehartigers. Werkgevers zijn niet vertegenwoordigd; zij dragen niet langer risico aangezien ze niet bijdragen aan de financiering van de pensioenen.

Het is van groot belang dat het nationale pensioenfonds formeel onafhankelijk wordt van de overheid en geen onderdeel gaat vormen van de overheidsbegroting. Dit zou op gespannen voet staan met de vereiste transparantie en het vertrouwen in het fonds kunnen ondermijnen. De deelnemers in het fonds moeten er absoluut zeker van kunnen zijn dat het door hen opgebouwde vermogen ten goede komt aan hun pensioenen en niet door de politiek voor andere doeleinden kan worden ingezet. Omgekeerd moet duidelijk zijn dat wanneer onverwachte tegenvallers leiden tot een laag vermogen in relatie tot de opgebouwde rechten, solidariteit vereist dat de deelnemende partijen samen deze tegenvallers opvangen en de kosten niet op de overheid kunnen worden afgewenteld.

Stelling 8: Niet alleen verplichting, maar ook keuzevrijheid

Deelname in het pensioenfonds is verplicht voor alle werkenden, maar zij krijgen wel keuzevrijheden. Het huidige pensioencontract biedt weinig tot geen ruimte voor individueel maatwerk. Uniforme pensioencontracten zijn doorgaans niet optimaal. Heterogeniteit in behoeften en omstandigheden betekent dat het optimale contract van individu tot individu verschilt. Daar staat tegenover dat volledige individuele vrijheid ook niet altijd tot de beste uitkomsten leidt. In het pensioenfonds van de toekomst wordt een evenwichtige balans nagestreefd tussen individuele keuzevrijheid en verplichting. Daarbij worden de mogelijk negatieve effecten van keuzevrijheid geminimaliseerd door een goede ‘default ‘. Als de deelnemer zelf geen actieve keuze maakt, wordt standaard 100% van de fiscale ruimte voor pensioenopbouw gespaard in het nationale pensioenfonds. Dit percentage kan door de individuele deelnemer verlaagd worden tot minimaal 80%, eventueel in combinatie met besparingen in de derde pijler (maximaal 20% van de fiscale ruimte ). Er dient echter altijd voor minimaal 90% van de fiscale ruimte pensioen opgebouwd te worden binnen de 2e en de 3e pijler gezamenlijk. De keuzevrijheid ten aanzien van de pensioenleeftijd met verrekening van pensioenen op een actuarieel neutrale basis blijft bestaan.

Tussen droom en daad

De kloof tussen het zojuist geschetste pensioenfonds van de toekomst en het huidige pensioenlandschap met vele verschillende fondsen is ontegenzeggelijk groot. Het overbruggen van deze kloof zou een bijzonder complex proces zijn waarbij op voorhand niet duidelijk is hoe groot de transitiekosten zijn. Toch is een pensioenfonds dat langs nationale lijnen opereert en tegelijkertijd risico verdeelt over huidige en toekomstige generaties geen utopie. In landen als Canada, Finland, Noorwegen en Denemarken bestaan dergelijke op nationale leest geschoeide pensioenfondsen.

Dit artikel is een samenvatting van Netspar NEA paper 44, 2011.

Bron foto: Flickr.

Te citeren als

Jan Bonenkamp, Lex Meijdam, Eduard Ponds, Ed Westerhout, “Het ideaal van een nationaal pensioenfonds”, Me Judice, 27 september 2011.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.