Marktwerkingsdebat anno 2014: het draait om publieke belangen

gereedschap
Afbeelding ‘Tools’ van zzpza (CC BY 2.0)
13 jan 2014 |
Na een periode waarin politici en beleidsmakers benadrukten ‘voor’ of ‘tegen’ marktwerking te zijn, gaat het debat hierover nu vaker over de achterliggende vraag: hoe zorgen we ervoor dat de markt het publieke belang dient? Voor het beantwoorden van deze vraag is de afgelopen decennia een gereedschapskist ontwikkeld die nu zijn waarde kan bewijzen, stelt marktwerkingseconoom Paul de Bijl.

Minder polarisering

Het marktwerkingsdebat heeft een slingerbeweging gemaakt. Na de up in de jaren '90 en de down in de jaren '00 is de toon grotendeels genormaliseerd. De polarisering is afgezwakt en de discussie gaat meer over de inhoud dan in het verleden. Het gaat nu niet meer zo veel over de vraag of we meer of minder markt willen (of we 'voor' of 'tegen' marktwerking zijn), maar meer over de onderliggende vraag: wat zijn de publieke belangen in kwestie? We zien dit zelfs terug in de beleidsdiscussie over de financiële sector, waar tot voor de financiële crisis de publieke belangen in de schaduw stonden van de belangen van marktspelers.

Publieke belangen vormen het ijkpunt voor het nadenken over overheidsbeleid. Beleidsmakers en politici stellen steeds vaker de vraag naar de onderliggende publieke belangen. Zo streeft het Kabinet-Rutte II, middels de Ministeriële Commissie Vernieuwing Publieke Belangen, naar het aanbrengen van meer samenhang in de aanpak van problemen in semipublieke sectoren (voetnoot 1). Dit initiatief sijpelt door naar alle departementen, zodat beleidsambtenaren zich meer en meer gaan verdiepen in vraagstukken van markt- en overheidsfalen. En dat zij de economische gereedschapskist vaker zullen gaan openen.

Voorbeelden

Ik bespreek hieronder enkele voorbeelden van onderwerpen die veelvuldig in de media zijn, dan wel aan belang zullen winnen. Deze voorbeelden — semipublieke sectoren, toezicht, mededingingsbeleid en staatsdeelnemingen — zijn niet zozeer representatief, maar wel indicatief voor de reikwijdte van het huidige debat.

Semipublieke sectoren

Semipublieke sectoren zijn sectoren waarin de overheid, op directe of indirecte wijze, via de bekostiging intervenieert. Voorbeelden zijn de zorg, het onderwijs en de sociale woningsector. In deze sectoren zijn de afgelopen jaren diverse problemen aan de oppervlakte gekomen problemen, bijvoorbeeld gerelateerd aan faillissementen, schaalgrootte, toezicht en het moreel kompas van bestuurders. Wanneer de overheid belanghebbende is, raakt de publieke taakuitoefening gemakkelijk vertroebeld. Een voorbeeld betreft de publieke omroep. Veel programma's op de publieke zenders verschillen weinig van commerciële uitzendingen. De publieke omroep is daarnaast actief op de advertentiemarkt, ook al geen publieke taak. Dat resulteert in een ongelijk speelveld en concurrentievervalsing, en daarmee in een verlies aan maatschappelijke welvaart. In het maatschappelijke en politieke debat, en in de 'beleidsportalen' die voorbereidend werk verrichten voor het kabinet, is de centrale vraag: wat is het publieke belang, waarom is er een rol voor de overheid?

Toezicht

De WRR wijst in het recente rapport "Toezien op publieke belangen" op een toezichtparadox (WRR, 2013). Omdat er veel mis gaat wil men meer toezicht, en omdat er al zoveel regels zijn wil men minder toezicht. De oorzaak hiervan ligt deels bij de politiek. De WRR observeert namelijk dat de politiek (i) teveel nadruk legt op het terugdringen van de uitvoeringskosten en administratieve lasten van toezicht, en te weinig op de maatschappelijke kosten en baten; (ii) teveel stuurt op handhaving en naleving van wet- en regelgeving; en (iii) toezicht gebruikt als ad hoc verlengstuk van beleid. Om dit recht te trekken, stelt de WRR terecht, is het zaak is om publieke belangen tot uitgangspunt te maken. Zij vormen het ijkpunt voor het nadenken over overheidsbeleid; in dit geval de functie en de inrichting van toezicht. Het disciplineert politici en beleidsmakers om verder te kijken, om zich te richten op de welvaartseffecten van toezicht, en zo recht te doen aan de maatschappelijke complexiteit en dynamiek.

Mededingingsbeleid

De ACM kondigde in 2012 aan om meer rekening te gaan houden met publieke belangen die verder reiken dan mededinging en het gerelateerde markthallen van marktmacht. Denk daarbij aan zaken als, bijvoorbeeld, duurzaamheid, volksgezondheid, veiligheid en werkgelegenheid. Met deze ontwikkeling krijgt de mededingingspraktijk meer te maken met andere vormen van marktimperfecties dan marktmacht, en mogelijk met publieke belangen die vooral politiek zijn ingegeven (De Bijl en Van Dijk 2012). Integrale afwegingen, die ook publieke belangen wegen die niet expliciet onder artikel 6 lid 3 van de Mededingingswet vallen, leveren in theorie welvaartswinst op. Zij houden namelijk rekening met meerdere publieke belangen. De vraag is hoe de ACM daar in het mededingingstoezicht meer aandacht aan zal schenken. De onderliggende is wederom: wat is het publieke belang in kwestie? Naast marktmacht komen dan andere vormen van marktfalen in beeld, zoals schaaleffecten, publieke goederen, asymmetrische informatie en externaliteiten.

Staatsdeelnemingen

De Nederlandse staat is (mede-)eigenaar van bijna veertig Nederlandse bedrijven. De overheid schrijft daar zelf over: "De Staat heeft in deze bedrijven geïnvesteerd vanwege de publieke belangen die met deze bedrijven zijn gemoeid." Voor sommige bedrijven, zoals De Nederlandsche Bank en Tennet, is dat direct duidelijk. Voor andere activiteiten, zoals Holland Casino, de Staatsloterij en KLM, is dat veel minder het geval. De Staatsloterij en Holland Casino zijn overigens 'niet-permanente' staatsdeelnemingen, waar al verkoopplannen voor zijn aangekondigd. Het Ministerie van Financiën spoort bedrijven, waar de overheid aandeelhouder van is, in de praktijk vaak aan tot een 'marktconform rendement'. Het betrokken vakministerie heeft daar minder boodschap aan, omdat zij verantwoordelijkheid draagt voor de publieke taakuitoefening. Dat creëert al snel spanningsvelden binnen de overheid. Het Kabinet Rutte-II gaat vanaf 2013 het staatsaandeelhouderschap van een aantal deelnemingen elk jaar evalueren en de rol van aandeelhouder bij het beheer van de deelnemingen aanscherpen (Nota 'Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013'). Daarbij zal de strategie aan onder meer het publieke belang worden getoetst. Ook gaat de overheid deelneming-specifieke rendementsdoelstellingen toepassen, ter versterking van de borging van publieke belangen voor toekomstige generaties.

Economische gereedschapskist

Wat zijn publieke belangen? Diverse studies hebben zich hier de afgelopen jaren over gebogen (voetnoot 2). Een mogelijke definitie is de volgende: publieke belangen zijn "maatschappelijke belangen die (mede) geborgd dienen te worden door de overheid" (Baarsma en Theeuwes 2009). Het uitgangspunt in de economische wetenschap is dat overheidsinterventie mogelijk aan de orde is wanneer "de markt" niet tot optimale welvaart leidt (De Bijl, Gelauff en Zwart 2012). Een uitwerking van publieke belangen vraagt om de volgende stappen:

1. Welke maatschappelijke doelen wil de overheid behartigen?

2. Spelen markt en maatschappelijk middenveld hier al op in?

3. Wat gaat er mis wanneer de overheid niet ingrijpt?

4. Welke overheidsinterventie maximaliseert de maatschappelijke baten - rekening houdend met overheidsfalen en marktverstoringen?

5. Wegen de maatschappelijk kosten van overheidsingrijpen op tegen de maatschappelijke baten? Zo ja, dan is overheidsinterventie maatschappelijk wenselijk.

De uitwerking van deze vragen kan variëren van een kwalitatieve, systematische uiteenzetting van de vormen van markt- en overheidsfalen die op kunnen treden, tot een maatschappelijke kostenbaten-analyse. In gevoelige beleidsdossiers en gepolariseerde politieke discussies maakt een economische aanpak het mogelijk om langs de 'ijsschotsen' in het publieke debat te koersen.

Bij de beantwoording van vraag 4 is het begrip 'contracteerbaarheid' van belang. Wanneer een taak contracteerbaar is, kan een private organisatie deze uitvoeren. Een voorbeeld is het uitvoeren van beveiligingstaken door particuliere bedrijven in plaats van door de politie. Een reden om de politie niet te privatiseren is dat het niet mogelijk is om afspraken vast te leggen met uitvoerenden die recht doen aan de publieke belangen in kwestie. Stel een private uitvoerder kan tegen lagere kosten werken. De drang tot winstmaximalisatie zet dit bedrijf aan om te beknibbelen op die componenten van de dienst die niet volledig omschreven zijn in het reguleringscontract. Een argument voor publieke uitvoering van taken met publieke belangen ligt daarom in het afzwakken van prikkels voor kostenefficiëntie, om te voorkomen dat de 'niet-contracteerbare' kwaliteit het kind van de rekening wordt.

Een vergelijkbare redenering is van toepassing op het sturen op kwantitatieve prestatie-indicatoren. Dat kan tot uiting komen in teveel aandacht voor naleving van vastgelegde regels, ten koste van de maatschappelijke welvaart. Een voorbeeld is het bonnenquotum voor de politie, een prestatiecontract gedurende 2003-2006 dat was afgesproken tussen korpsbeheerders en de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie. Een gemakkelijk te halen doel, waarvan de naleving het publiek belang van veiligheid al snel ondermijnt.

De vragen om systematisch te bepalen wat het publieke belang is, zijn niet nieuw, maar de laatste jaren wel pregnanter geworden — te meer nu er in het marktwerkingsdebat meer ruimte is ontstaan voor inhoudelijke argumenten. Het aspect van niet-contracteerbare kwaliteit is pas recenter een rol gaan spelen in beleidsdiscussies en inhoudelijke onderbouwingen van economisch beleid (voetnoot 3).

Vooruitblik

De vraag naar de onderliggende publieke belangen disciplineert politici en beleidsmakers om verder te kijken, om zich te richten op de welvaartseffecten van toezicht, en zo recht te doen aan de maatschappelijke complexiteit en dynamiek. Het disciplineert hen daarnaast om publieke verantwoordelijkheden niet uit te hollen.

De afgenomen polarisering van het marktwerkingsdebat, en de toegenomen aandacht voor de fundamentele vraag naar de onderliggende publieke belangen en de rol van de overheid, zijn zeer welkom. Zij dragen bij aan beleid dat maatschappelijke welvaart en welzijn tot doelstellingen heeft, in plaats van ideologische doelstellingen waar slechts weinigen baat bij hebben, dan wel doelstellingen die vooral ten gunste komen van (gevestigde) deelbelangen. Als deze trend zich doorzet, kan dit nog jonge, nieuwe jaar zich ontwikkelen tot het Jaar van de Publieke Belangen.

Referenties

Baarsma, B. en J. Theeuwes (2009), "Publiek belang en marktwerking: Argumenten voor een welvaartseconomische aanpak", in: Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde Marktwerking en Publieke Belangen, p. 27.

De Bijl, P.W.J. en T. van Dijk (2012), "Mededingingsbeleid en publieke belangen: een economisch perspectief", M&M september 2012, nr. 4, p. 149-156.

De Bijl, P.W.J., G. Gelauff en G. Zwart, "Economische invalshoek Staatsdeelnemingen", CPB Notitie 12 november 2012.

Nota 'Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013', 18 oktober 2013.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2013, Toezien op publieke belangen, WRR-rapport nr. 89, Den Haag.

Voetnoten

1. De auteur was hier gedurende een groot deel van 2013 — als lid van de Ambtelijke Commissie Vernieuwing Publieke Belangen, vanuit zijn vorige functie bij het Centraal Planbureau — nauw bij betrokken.

2. Zie bijvoorbeeld WRR-rapporten "Het borgen van publiek belang" (2000) en "Publieke zaken in de marktsamenleving" (2012), SER-advies 2010/01 "Overheid en markt: het resultaat telt! Voorbereiding bepalend voor succes", en de Preadviezen uit 2009 van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde (KVS) Marktwerking en Publieke Belangen.

3. Zie bijvoorbeeld CPB-notities "Economische invalshoek Staatsdeelnemingen" (12 nov. 2012), "Schaalgrootte" (4 nov. 2013), en "De governance van semi-publieke instellingen" (13 nov. 2013).

Te citeren als

Paul de Bijl, “Marktwerkingsdebat anno 2014: het draait om publieke belangen”, Me Judice, 13 januari 2014.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.