Herhalende geschiedenis
Soms is het boeiend om oud te worden. Dossiers, waarvan je dacht dat zij gesloten waren, gaan weer open; argumenten van weleer komen weer bovendrijven,
waarvan sommige weer bevestigd kunnen worden en andere weerlegd. Dat overkwam deze auteur toen hij op de televisie getuige was van een nieuw debat over de
voor- en nadelen van een collectief of privaat eigendom van drinkwaterbedrijven.
Tilburgs water
In 1980 werd Brabant opgeschrikt door een coup van wat nu een “private equity fund” zou heten, van Lantana Beheer met een charismatische woordvoeder en
eigenaar, de heer Lammeree. Lantana was er in geslaagd een groot pakket aandelen te verwerven in een van de laatst overgebleven particuliere
waterleidingbedrijven, de Tilburgse Waterleidingmaatschappij (TWM). Het kon toch niet zijn dat de drinkwatervoorziening in die stad overgeleverd zou worden
aan deze “geldwolf”! Samen met een top advocatenkantoor (als ik mij niet vergis Nauta), een dure accountant en een nog veel duurdere fiscalist werd een
team van het adviesbureau IWACO ingeschakeld. Aan dat laatste team mocht ik leiding geven. Wij kwamen snel tot de conclusie dat geen gevaar voor de
volksgezondheid, of voor tariefsprongen en dergelijke te duchten was. De TWM werkte immers op grond van een concessie, tarieven moesten door “de
Burgemeester van Tilburg”worden goedgekeurd, dezelfde burgemeester kon een controleur aanstellen die inzage in alle boeken, toegang tot alle installaties
en informatie van alle werknemers kon krijgen, hij kon aanwijzingen ten aanzien van de bedrijfsvoering geven (met verrekening achteraf) en ten slotte, als
hij dat noodzakelijk achtte kon hij alle installaties à la minute onteigenen (eveneens met verrekening achteraf). Wij adviseerden het toezicht te
verscherpen en voor het overige de zaak te laten voor wat het was. Voor het geval Lammeree beslist wilde verkopen kwamen wij tot een vrij lage overnamesom.
Maar wij hadden buiten de gemeente om geredeneerd. Er waren al “verwachtingen gewekt”, en erger: de gemeente was zelf de markt opgegaan en had al tegen een
hoge koers een deel van de aandelen gekocht. Dat is moeilijk uit te leggen aan de gemeenteraad als je achteraf met een veel lagere prijs had toegekund! Het
was daarmee in het belang van “de politiek” om wel tot een directe overname over te gaan, tegen een hoge prijs. Lammeree had een meesterlijk spel gespeeld en veel geld verdiend. Hij kreeg veel meer geld voor zijn aandelen dan zij eigenlijk waard waren.
Oude wijn in nieuwe zakken
In 1998 hernieuwde het debat zich, nu echter in de Tweede Kamer. De toenmalige minister Pronk stelde expliciet dat “het publieke karaktervan de drinkwatervoorziening verzekerd” moet zijn, waartoe “concessies alleen zullen worden verleend aan bedrijven die eigendom van de overheid zijn.” Ik kon destijds al enige kanttekeningen formuleren.En
nu, bijna twintig jaar later, komt het onderwerp nogmaals ter tafel; de Europese Commissie lijkt privatisering van de sector af te willen dwingen. Het
Tweede Kamerlid de heer van Bommel, niet gehinderd door kennis van zaken, heeft daar enkele apocalyptische kanttekeningen bij heeft geplaatst.
Privatisering van waterleidingen zou tot grote rampen leiden.
Algemeen nut
Dit onderwerp wekt veel emoties op omdat drinkwater - na lucht en veiligheid - de meest primaire levensbehoefte is. De prijselasticiteit van het
“gewone”huishoudelijk verbruik is dan ook zeer laag. Vervuild drinkwater kan zeer schadelijk zijn voor de gezondheid hebben. Vanwege het grote aandeel dat
de kosten van het distributienet heeft in de kosten van levering is de drinkwatervoorziening een natuurlijk monopolie. Het grootste deel van
kapitaalgoederen heeft een zeer lange technische levensduur, zodat in tegenstelling tot de economische risico’s, de politieke risico’s hoog zijn.
Verwaarlozing van het onderhoud is op de korte termijn financieel aantrekkelijk, maar leidt op de lange termijn tot hoge herstelkosten.
Waar draait het om?
Ik zal mij beperken tot de economische aspecten van deze discussie. In navolging van Michael Jensen noteer ik dan het volgende. Eigendom behelst “control”
(beheersing), de mogelijkheid binnen wettelijke grenzen beheersbeslissingen te nemen en deze uit te laten voeren. En het behelst de mogelijkheid
het financieel overschot (residual claim) naar eigen goeddunken te besteden. Dat financiële overschot bestaat kort door de bocht uit wat overblijft van
alle inkomsten nadat alle rekeningen betaald zijn.
Het politieke debat concentreert zich op de 'residual claim', terwijl de kern van de problematiek in het geval van waterleidingen berust bij de wettelijke
grenzen, anders gezegd bij de concessievoorwaarden. De Europese wetgeving stelt al kwaliteitseisen voor het water, die men lokaal kan aanscherpen.
Daarnaast kunnen in de concessie eisen gesteld worden voor het onderhoud, de reservecapaciteit (mede belangrijk voor de brandweer), de solvabiliteit,
financiële liquiditeit en de tarieven. Zelfs het salaris van de directie kan men vastleggen. In feit kan men de eisen even ver aanscherpen als men wil,
mits een tegenpartij kan worden gevonden, die deze voorwaarden accepteert. Voor een concessie kan de concessieverlener ook geld vragen. De tegenpartij zal
dat natuurlijk terug willen verdienen zodat een dergelijke betaling ten koste van hogere tarieven of van een mindere kwaliteit van de dienstverlening zal
gaan.
Door velen wordt ingebracht dat het voordeel van privatisering gelegen is in een grotere efficiëntie van particuliere ondernemingen. In deze sector valt
daar wel wat op af te dingen. Het hangt erg af van de concessievoorwaarden die zijn overeengekomen. Het uitwerken van deze voorwaarden vergt van beide
kanten veel inzet en vakbekwaamheid waarvan aan de overheidskant niet altijd sprake is. Een apart probleem wordt gevormd door een verschil in tijdshorizon.
Zeker in het geval van drinkwatervoorziening, waar investeringen een technische levensduur van tientallen jaren hebben, is het gevolg dat onderhandelingen
nog onevenwichtiger zijn. Bovendien blijkt dat de verkoop van een publieke onderneming aan een nieuwe particuliere eigenaar vaak niet tot verbetering van
de efficiency leidt.
Publieke uitvoering
Het alternatief is om de drinkwatervoorziening in overheidshanden te houden. Men zou zich daarmee tegen “de geldwolf” beschermen. Deze keuze heeft twee
nadelen. Ten eerste is het waterleidingbedrijf voor zijn begroting afhankelijk van overheid, die uit populistische motieven vaak te terughoudend is bij
tariefsverhoging en te weinig oog heeft voor de noodzaak tot onderhoud. Ook hier wreekt zich het korte termijn denken dat politici nu eenmaal kenmerkt.
Daarnaast worden de mogelijkheden van democratische controle enorm overschat, om van de risico’s van onbeheersbaarheid maar niet te
spreken. De lijn die loopt van de burger via zijn volksvertegenwoordiger, de minister, de ambtenaar, de directeur, de afdelingschef, de uitvoerder en ten
slotte op de werkvloer is zo lang, dat er alle ruimte is voor onopzettelijke en opzettelijke distorsie en er geen effectieve democratische sturing zal
zijn. Recente ontwikkelingen bij woningcorporaties laten zien hoe zeer ook in de semi-publieke sector de zaken uit de hand kunnen lopen, ontwikkelingen die
in de waterleidingwereld waarschijnlijk alleen ontbreken (althans onzichtbaar zijn?) vanwege een ijzersterke cultuur die gelukkig in de sector hier te
lande heerst.
Hoe kan men er voor zorg dragen dat de drinkwatervoorziening kwalitatief in orde blijft, de kosten redelijk beheerst worden en het onderhoud tijdig
plaatsvindt. Daartoe rest dan het instrument van het staatstoezicht. Er van uitgaande dat hiertoe voldoende middelen worden vrijgemaakt, lijkt dit
instrument effectiever als men met commerciële exploitanten te maken heeft en niet zozeer met publieke bedrijven. Ik zou dit argument zelf kunnen
onderbouwen, maar het is te aardig om mijn oudste bron voor dit argument niet letterlijk te citeren. In zijn preadvies over de nationalisering van
spoorwegen schreef de econoom Antoine Plate ruim honderd jaar geleden:
“Hier te lande bestaat sedert geruime tijd het verbod voor het treinpersoneel zich langs de loopplanken te bewegen, indien treinen in beweging zijn. Ik
geloof dat dit een gerechtvaardigd verbod is met het oog op de veiligheid van het personeel dat sterker spreken moet dan de bemoeilijkte contrôle voor de
maatschappij. Maar even vast ben ik overtuigd dat bij Staats-exploitatie de exploiteerende beambten die door gewoonte het gevaar niet meer zien, den
minister wel overreed zouden hebben niet te luisteren naar de adviezen van de controleerende ambtenaren. Ook bij Staats-exploitatie blijft toezicht
onvermijdelijk, alleen verliest het veel van zijn practische waarde.”
Samenvattend kan men stellen dat bij een particuliere exploitatie van de drinkwatervoorziening de formulering van de juiste concessievoorwaarden bepalend
is voor het uiteindelijk resultaat. Dit vormt een uitdaging omdat tussentijdse aanpassing moeilijk en kostbaar kan zijn. Bij publieke exploitatie
daarentegen zijn doeltreffende sturing en toezicht problematischer. Aan dogmatische stellingen van de heer Pronk, van Bommel of van de Europese commissie
heeft niemand behoefte.
Referenties
Jensen, M.C., 2000. A Theory of the Firm. Harvard University Press, Cambridge, MA.
Van der Mandele, H.C., 2002. Apoptose en de stelling van Pronk. Economisch Statistische Berichten. 87(4356) blz. 308-310).
Van der Mandele, H.C. en van Witteloostuijn, A. 2013, Free to Fail. Edward Elgar, Camberley VK. Verschijnt medio 2013.
Plate, A., 1899. Is het wenschelijk dat de bestaande toestand ten aanzien van de exploitatie van onze spoorwegen vervangen worde, hetzij door
staatsexploitatie, hetzij door exploitatie door ééne maatschappij? Prae-adviezen voor de Vereeniging voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek.
Joh. Müller, Amsterdam.
Te citeren als
Huigh van der Mandele, “Oude lessen over de prijs van water”,
Me Judice,
4 maart 2013.
Copyright
De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.
Afbeelding
Afbeelding ‘playing with water 1’ van wester (CC BY-NC-ND 2.0)