Ondertussen in Brussel

De onzichtbare Bankenunie

Iedereen die weleens een internationale conferentie bezoekt is waarschijnlijk vertrouwd met het filmpje van de onzichtbare gorilla. Dat filmpje, onderdeel van een experiment van twee Amerikaanse hoogleraren psychologie, duurt niet veel langer dan één minuut en toont uitsluitend een groepje studenten die een basketbal naar elkaar overgooien. Althans, totdat er halverwege plotseling een (verklede) gorilla door het beeld loopt.

Het experiment bestaat eruit dat proefpersonen wordt gevraagd geconcentreerd naar het filmpje te kijken en te tellen hoeveel keer de studenten de bal naar elkaar overgooien. Na afloop krijgen ze dan natuurlijk niet alleen de vraag hoeveel keer dat is gebeurd, maar ook of ze verder nog iets bijzonders hebben waargenomen. Gemiddeld blijkt de helft van de proefpersonen de gorilla niet te hebben gezien.

De Europese Bankenunie heeft wel iets weg van die onzichtbare gorilla. De Bankenunie heeft eind 2014 feitelijk zijn opwachting gemaakt op het Europese toneel, is uit de kluiten gewassen, en speelt een gewichtige rol—maar politici en publiek zijn druk bezig met andere zaken, niemand heeft het erover, het beest wordt niet opgemerkt. Dat beeld rijst op uit de conclusies van de vergadering van de Europese Raad van 18-19 februari jl. in Brussel.

Actualiteit slokt de aandacht op

Op de agenda van die Europese Raad stonden de volgende vier punten: het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie; migratie; externe betrekkingen (Syrië en Lybië); en het Europees semester. In een marathonzitting die de hele vrijdag duurde en pas werd afgerond na middernacht, ging alle aandacht uit naar de voorwaarden waaronder het Verenigd Koninkrijk lid wilde en kon blijven van de Europese Unie.

De officiële conclusies van die bijeenkomst van de Europese Raad beslaan, inclusief bijlagen, 36 pagina’s. (Overigens, toen Donald Tusk op 1 december 2014 aantrad als voorzitter van de Raad, meldde hij dat hij conclusies voortaan wilde beperken tot één of twee pagina’s!) Van die 36 pagina’s gaan er 30 over het eerste agendapunt (Verenigd Koninkrijk), 3 over het tweede (migratie), en 2 over het derde (externe betrekkingen).

Het vierde en laatste agendapunt (Europees semester) werd afgedaan met veel minder dan 1 pagina, ja zelfs met niet meer dan één enkele zin. Met andere woorden, de Europese Raad heeft zich zozeer geconcentreerd op de bespreking van het Brexit-vraagstuk en het vluchtelingen-vraagstuk, dat er nauwelijks of geen ruimte was voor een onderwerp dat potentieel voor de toekomst van de Europese Unie veel zwaarder weegt.

En hetzelfde geldt voor de media. In de verslagen van de bijeenkomst van 18-19 februari werd uitsluitend gerapporteerd over de deal met het Verenigd Koninkrijk en de aanpak van het vluchtelingenprobleem. Er viel geen letter te lezen en geen woord te horen over het belangrijke besluit dat was genomen over het economisch beleid van de eurozone. Er liep een gorilla door het Justus Lipsius-gebouw in Brussel, maar niemand zag hem.

Goedkeuring, waaraan?

Maar die onzichtbare gorilla, wat deed die daar eigenlijk op de agenda van de Europese Raad? Verwijzen naar het “Europees semester” helpt natuurlijk niet echt, want de meeste mensen zullen geen flauw idee hebben wat daarmee wordt bedoeld. Meer inzicht geeft die ene laconieke zin uit de conclusies zelf: “De Europese Raad heeft zijn goedkeuring gehecht aan de aanbeveling over het economisch beleid van de eurozone.”

De aanbeveling waarnaar de Europese Raad verwijst is een document dat op 15 januari jl. was vastgesteld door de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin). Deze Raad bestaat uit de ministers (of staatssecretarissen) van economische zaken en/of financiën van de lidstaten van de Europese Unie. Het agendapunt “Europees semester” was in feite misleidend, omdat de aanbeveling van de Ecofin over veel meer ging dan alleen dit semester.

Het Europees semester bestrijkt de eerste zes maanden van elk jaar (vandaar “semester”) en vormt het kader waarin de lidstaten hun begrotingsbeleid en hun economisch beleid afstemmen op de doelstellingen en regels van de Europese Unie. Dit kader werd ingevoerd in 2011, in reactie op de eurocrisis en de instelling van een Europees noodfonds. Het Europees semester kent een aantal stappen die jaarlijks worden doorlopen.

De aanbeveling van de Ecofin had slechts gedeeltelijk betrekking op dit semester (economische hervormingen; het begrotingstekort en de staatsschuld moeten voldoen aan de criteria van het Stabiliteits- en groeipact). Daarnaast stelde Ecofin nog twee andere zaken aan de orde: de voltooiing van de Bankenunie en de uitvoering van de voorstellen van het zogenoemde Vijf Presidenten Rapport.

Helemaal logisch is het onderscheid tussen deze twee onderwerpen niet, want de Bankenunie vormt nu juist, zoals zo dadelijk zal worden toegelicht, een integraal onderdeel van het Vijf Presidenten Rapport. Maar omdat de Ecofin, en dus ook de Europese Raad, dit onderscheid op deze wijze presenteren, gebeurt dit hieronder ook. Eerst dus nader over de Bankenunie, en daarna meer over het Vijf Presidenten Rapport.

Bankenunie

Ten aanzien van de Bankenunie benadrukte de Ecofin dat de lidstaten alle besluiten moeten uitvoeren die hierover de afgelopen jaren zijn genomen. Dat betekent invoering in alle 19 eurozonelidstaten van de Richtlijn Bankherstel en Bankresolutie (BRRD). Ook introduceerde de Ecofin nieuwe normen voor de opbouw van het Europees Resolutiefonds (SRF), waaruit op termijn bankresoluties (faillissementen) feitelijk betaald moeten worden.

De Ecofin beschouwde dit alles als een kwestie van de “verdere verdieping van de Bankenunie”. In dat verband verwees de Ecofin met instemming naar een recent voorstel van de Europese Commissie getiteld “Towards the completion of the Banking Union”. Dit Commissie-voorstel zag het licht op 24 november 2015. En wat blijkt? Net als de Ecofin ontleende ook de Europese Commissie haar ideeën aan het Vijf Presidenten Rapport.

Met andere woorden, de Commissie, de Ecofin en de Raad—als zij zich uitlaten over de Bankenunie, dan zijn dat drie handen op één buik. En zo vreemd is dat natuurlijk niet, want het Vijf Presidenten Rapport, dat verscheen op 22 juni 2015, is nu eenmaal het product van de presidenten van de Commissie, de Ecofin (of Eurogroep), en de Raad—deze drie plus de presidenten van het Europees Parlement en van de Europese Centrale Bank (ECB).

Het plan voor een Europese Bankenunie werd in juni 2012 gelanceerd in de eerste versie van het Plan Van Rompuy, genoemd naar de toenmalige voorzitter van de Europese Raad, Herman Van Rompuy. Dit document was mede ondertekend door de voorzitters van de Commissie, de Eurogroep en de ECB. Vandaar dat het ook bekend staat als het Vier Presidenten Rapport.

De officiële titel van dit rapport was hoogdravender: “Towards a Genuine Economic and Monetary Union”. Het Plan Van Rompuy, op EU-niveau het belangrijkste antwoord op de kredietcrisis van 2008 en de eurocrisis van 2010, presenteerde daartoe vier “bouwstenen”: een Bankenunie, een Fiscale Unie, een Economische Unie en een Politieke Unie. De Bankenunie was dus slechts een van de vier fronten om de Economische en Monetaire Unie te versterken.

Het idee voor een Bankenunie rustte van het begin af aan op drie pijlers: een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (SSM); een gemeenschappelijk resolutie- of afwikkelingsmechanisme (SRM); en een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel. De Bankenunie kan daarom het best gezien worden als een poging om op die drie belangrijke beleidsterreinen de Europese krachten te bundelen.

In december 2012 onderschreef de Europese Raad de derde en laatste versie van het Plan Van Rompuy. Het gemeenschappelijke toezicht of SSM ging van start in november 2014. Onder leiding van de voormalige bankentoezichthouder van Frankrijk, Danièle Nouy, werken nu 1000 mensen bij de ECB in Frankfurt aan het toezicht op de 123 grootste (of “significante”) banken van de eurozone.

Het gemeenschappelijke resolutiemechanisme of SRM werd pas in januari 2016 operationeel. Voor SRM is in Brussel een nieuw EU agentschap opgericht, waar onder leiding van de voormalige bankentoezichthouder van Duitsland, Elke König, 100 mensen werken aan de afwikkeling van bankencrises. Deze organisatie beheert ook het gemeenschappelijke resolutiefonds (SRF) dat op termijn door de banken zelf gevuld moet worden met €55 miljard.

Met de derde pijler van de Bankenunie, het gemeenschappelijke depositogarantiestelsel (SDGS), is het nog niet zover als met de eerste en de tweede pijler. En dat is ook precies de reden dat de Europese Commissie, zoals daarnet vermeld, in november 2015 is gekomen met verstrekkende voorstellen om de Bankenunie te “voltooien” met een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel.

Toekomst Europese Unie

Voor de toekomst van de Europese Unie zijn deze initiatieven voor de “verdieping” of “voltooiing” van de Bankenunie van onschatbare waarde. De vluchtelingencrisis die de Europese Unie nu al maanden verlamt, is zeker een enorme uitdaging. Datzelfde geldt voor de vraag of de Europese Unie verder moet mét of zónder het Verenigd Koninkrijk. Het zou ook vreemd zijn wanneer dergelijke vraagstukken niet alle aandacht opslurpen.

Maar hoe groot de problemen van vluchtelingen en van Brexit ook zijn, zij zijn onmiskenbaar van voorbijgaande aard. En dat is het verschil met het probleem van het economische bestuur van de eurozone: dat is niet van tijdelijke maar van blijvende betekenis. En juist daarom zouden staatshoofden, regeringsleiders, journalisten en commentatoren, op 18-19 februari jl. in Brussel bijeen, daaraan meer aandacht hebben moeten geven.

Nicolas Véron, de Franse econoom en mede-oprichter van de Brusselse denktank Bruegel, schreef onlangs dat de Bankenunie niets minder is dan een “radicale” vernieuwing, maar dat het belang daarvan niet algemeen wordt onderkend: “De publieke onderschatting van Europa’s financiële problemen wordt weerspiegeld door een parallelle onderschatting van de belangrijkste reactie daarop vanuit het financiële beleid: de Bankenunie.”

In hetzelfde essay merkte Véron op dat de Bankenunie staat voor een cruciale verschuiving in de geschiedenis van de Europese Unie: “De Bankenunie betekent een radicale verandering die de aard van de Europese integratie en de balans tussen de lidstaten en de Europese instellingen diepgaand beïnvloedt.” Voor Nicolas Véron gaat het dus niet zomaar om een onzichtbare gorilla, hij ziet de Bankenunie als een heuse King Kong.

Gegeven dit grote belang is het moeilijk voorstelbaar dat het woord “bankenunie” pas een paar jaar geleden zijn opwachting maakte in het Europese publieke debat. Nicolas Véron zelf speelde daarbij een prominente rol, want hij was de persoon die in een publicatie eind 2011 dit begrip introduceerde. Zoals hierboven gememoreerd nam het Plan Van Rompuy zes maanden later dit idee over en ging het vanaf dat moment snel.

De eerste reacties op het idee van een Bankenunie waren overigens uitgesproken negatief. Het meest gehoorde commentaar was dat de overdracht van de zeggenschap over de banken van het nationale naar het Europese niveau totaal onacceptabel zou zijn, zowel voor de meeste lidstaten als voor de financiële sector. Maar al vanaf december 2012, toen de Europese Raad zijn fiat gaf aan het Plan Van Rompuy, was de Bankenunie een politiek feit.

Minder dan twee jaar later, in november 2014, werd het SSM, het eerste onderdeel van de Bankenunie, dus operationeel. Nooit eerder in de geschiedenis van de Europese Unie kwam zo’n baanbrekende institutionele vernieuwing in zo’n adembenemend tempo tot stand. En nu, nog geen anderhalf jaar daar weer na, op het moment dat de Bankenunie echt op stoom begint te komen, is Europa even met geheel andere zaken bezig. Het lot van de onzichtbare gorilla.