Financiële wetgeving is te veel een onderonsje

sigaar
Afbeelding ‘Cohiba Maduro Cuban Cigar’ van Trinity Lancaster (CC BY-NC-ND 2.0)
Nederlandse banken zijn beduidend minder open over hun lobbyactiviteiten dan zij het publiek willen doen geloven. De banken hebben zich gecommitteerd aan de richtlijn van het Global Reporting Initiative (GRI) , maar houden zich daar niet aan. Dit blijkt uit onderzoek van Rens van Tilburg en Indra Römgens. Het is typerend voor de 'achterkamertjes'-cultuur waarin financiële wet- en regelgeving wordt gemaakt. Nederland loopt wat dit betreft duidelijk achter op landen als de VS en Canada.

Geen open debat

De financiële crisis heeft geleid tot veel nieuwe financiële wet- en regelgeving. Het beleidsproces zelf - de wijze waarop wet- en regelgeving worden ontwikkeld, vastgesteld en geïmplementeerd - is echter veel minder veranderd. Dat is een gemis omdat de geslotenheid van dit proces goed beleid in de weg staat. Zo gaf een kleine kring van toezichthouders, beleidsmakers en bankiers voor 2008 het overheidsbeleid vorm. Banken initieerden deregulering en hielden regels voor nieuwe financiële producten en markten tegen (Mügge 2010, Blom 2011). Politici, media en het publiek toonden weinig belangstelling voor dit proces. De financiële crisis heeft de fundamentele zwakte van de zo ontstane financiële regelgeving en het toezicht daarop blootgelegd (Barth et al. 2012).

De aandacht voor de financiële sector is na de val van Lehman Brothers in 2008 sterk toegenomen. De intensivering van het debat heeft echter ook geleid tot meer lobbyactiviteiten van banken. Aangezien banken veelal lobbyen op intransparante wijze, is een open debat waarin ruimte is voor een diversiteit van zienswijzen waar ook wetenschappers en maatschappelijke organisaties volop aan mee kunnen doen, nog steeds niet mogelijk. Vijf jaar na de val van Lehman Brothers constateerden veel commentatoren dan ook dat de banken nog steeds in staat zijn om broodnodige hervormingen te blokkeren.

Gevaar van ‘regulatory capture’

Lobbyen betreft “alle activiteiten die beïnvloeding van beleids- en besluitvorming van overheidsinstellingen tot doel hebben.” Lobbyen kan zowel positieve als negatieve gevolgen hebben voor ‘het algemeen belang’. Banken kunnen door het delen van hun specifieke kennis bijdragen aan beleid dat het publieke belang dient. Tegelijkertijd kunnen ze nodeloos negatieve effecten van het beleid op hun private belangen voorkomen.

Er is echter ook veel literatuur over het fenomeen van 'regulatory capture' waarbij beleidsmakers en toezichthouders als het ware worden gevangen door private belangen. Hierbij dienen zij dan niet meer het publieke belang, maar dat van de sector die ze worden geacht te reguleren, soms zelfs ten koste van het algemeen belang (Stigler, 1971). Regulatory capture wordt veroorzaakt door (Carpenter en Moss, 2013):

  • dat de financiële sector zelf de meest uitgesproken rechter is van de activiteiten van financiële toezichthouders en beleidsmakers. Fouten in het nadeel van de financiële sector worden daardoor uitvergroot en vormen zo een groot risico voor de carrière van een beleidsmaker of toezichthouder. Deze zullen in geval van twijfel daarom geneigd zijn de banken hun zin te geven (het ‘thuisvoordeel’ of de ‘home bias’)
  • dat veel ambtenaren op een bepaald moment in hun carrière tevens werkzaam (zullen) zijn in de private sector (de zogenaamde 'draaideur' of ‘revolving door’)
  • de verleiding van een in hoog aanzien staande en zeer winstgevende sector (de zogenaamde 'cultural capture')

 

Sectoren die bijzonder kwetsbaar zijn voor regulatory capture worden gekenmerkt door een:

  • grote invloed van de overheid op de sector
  • hoge mate van complexiteit
  • grote winstgevendheid
  • hoge concentratie van de markt
  • laag niveau van publieke controle

 

Deze kenmerken karakteriseren de meeste banksectoren. De uitzonderlijk hoge concentratie van de Nederlandse bancaire markt verhoogt het risico op regulatory capture verder, aangezien het de kosten van samenwerking en coördinatie van het kleine aantal spelers binnen de sector vermindert.

Gevaar van lobby erkend; Nederland blijft achter

De potentieel schadelijke gevolgen van lobby voor het publieke belang hebben geleid tot talrijke gedragscodes en richtlijnen voor verantwoord lobbyen. Variërend van vrijwillige gedragscodes voor specifieke sectoren tot verplichte lobbyregisters en beleid voor de ‘draaideur’ tussen de private en publieke sector. Lobbytransparantie is vaak een belangrijk aspect. In de VS publiceren toezichthouders, zoals de Securities and Exchange Commission (SEC) en de Commodities Futures Trading Commission (CFTC) informatie over bijeenkomsten met financiële partijen: de namen van organisaties en personen die ze hebben gesproken en het onderwerp van gesprek. Canada is een voorloper met zijn onafhankelijke 'lobbycommissaris ‘ die toezicht houdt op de naleving van de gedragscode voor lobbyisten en hierover rapporteert aan het Canadese parlement.

In Nederland bestaan dergelijke stevige maatregelen niet, enkel een relatief beperkt lobbyregister en een vrijwillige gedragscode van de Nederlandse Beroepsvereniging voor Public Affairs (BVPA). Een voorstel voor een verplichte lobbyparagraaf in wetsvoorstellen (‘legislative footprint’) is aangekondigd, maar nog niet ingediend.

Vrijwillige verslaglegging incompleet

Wel stellen de Nederlandse banken in hun maatschappelijke verslaglegging te voldoen aan de richtlijnen van het Global Reporting Initiative (GRI). Deze bevatten ook een rapportageplicht voor lobbyactiviteiten. Zo vereisen de GRI-richtlijnen rapportage over de standpunten van banken wat betreft publiek beleid (zoals financiële hervormingen) en de frequentie van de contacten met stakeholders, waaronder beleidsmakers. Specifieke informatie over namen en besproken onderwerpen is niet vereist, net als informatie over het aannemen van voormalige beleidsmakers en het financieren van onderzoek.

Het blijkt dat geen van de zes door ons onderzochte Nederlandse banken volledig rapporteert in lijn met de GRI-richtlijnen. Veel van de daarvoor benodigde informatie ontbreekt. Daarom kan op basis van de publiek beschikbare informatie de invloed van banken op het overheidsbeleid niet worden geanalyseerd

De mate van transparantie verschilt sterk tussen de banken. SNS REAAL is het meest transparant met betrekking tot de betrokkenheid van stakeholders, terwijl ING het meest open is over haar publieke beleidsposities. ASN Bank legt het beste uit hoe zij haar lobbyactiviteiten (die gelinkt zijn aan de duurzaamheidsmissie van de bank) uitvoert.

Tabel 1. Overzicht door banken opgegeven rapportageniveau en oordeel SOMO

rapportageniveau

Bron. Van Tilburg en Römkens (2013)

Actie van GRI, banken en overheid vereist

Om tot een meer open proces van beleidsvorming te komen, en daarmee tot beter en meer democratisch gelegitimeerd beleid, is meer transparantie vereist. Daartoe moet de Global Reporting Initiative (GRI) haar richtlijnen uitbreiden, zodat deze meer lobbyactiviteiten dekken. Ook zou de GRI de kwaliteit van rapportage moeten beschermen door externe controleurs, die herhaaldelijk steken laten vallen, uit te sluiten. Ons onderzoek is niet het eerste dat vaststelt dat door externe controleurs goedgekeurde GRI-verslagen essentiële informatie ontbreekt.

Banken hebben zelf ook een verantwoordelijkheid. SOMO heeft tien stappen geformuleerd die banken moeten zetten om daadwerkelijk transparant te zijn wat betreft hun lobbyactiviteiten. Alle banken hebben aangegeven transparantie op het gebied van lobby te zien als onderdeel van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Rabobank en ABN AMRO hebben aangekondigd een website op te zetten met een actueel overzicht van hun publieke standpunten en inzendingen voor consultaties, zoals ING heeft gedaan na eerder SOMO onderzoek (2011). ASN Bank en Triodos Bank hebben uitdrukkelijk verklaard dat zij niet individueel lobbyen op financiële reguleringsonderwerpen.

De banken nemen hiermee niet alle aanbevelingen van SOMO over. Geen enkele bank wil gegevens over vergaderingen met toezichthouders en beleidsmakers openbaar maken, of de schriftelijke documenten die worden gedeeld met toezichthouders en beleidsmakers publiceren. Ook zijn de banken niet bereid om meer openheid te geven over de arbeidsmobiliteit tussen de eigen instelling en de publieke sector (de ‘draaideur’). De meeste banken willen ook niet openbaar maken welke academische studies en posities zij financieren.

Ook de overheid moet zelf ook transparanter worden. Wij bepleiten de invoering van een lobbyparagraaf bij wetsvoorstellen die laat zien welk overleg met belanghebbenden heeft plaatsgevonden. De overheid zou daarnaast de bestaande praktijk in de VS moeten overnemen waarbij toezichthouders rapporteren over hun contacten met de sector tijdens het ontwerpproces van wet- en regelgeving. De banken hebben aangegeven dit niet elk afzonderlijk te willen doen.

Meer dan transparantie is nodig

Hoewel transparantie een noodzakelijke voorwaarde is om tot een beter beleidsproces te komen, is het zeker geen voldoende voorwaarde. Alleen transparantie zal het probleem niet oplossen. Een open discussie over beleid waarin ruimte is voor een meervoud aan stemmen en belangen vereist meer dan alleen transparantie. MVO-richtlijnen en overheidsbeleid en regelgeving op het gebied van lobby mag daarom niet beperkt blijven tot transparantie. Bindende gedragscodes, gecontroleerd door onafhankelijk toezicht, zijn nodig. Evenals niet-bancaire partijen om deel te nemen aan het debat.

Referenties

J. Barth, G. Caprio & R. Levine, Guardians of finance: making regulators work for us, Cambridge (MA): MIT Press, 2012.

J. Blom, “Banking on the public: market competition and shifting patterns of governance”, dissertation, Amsterdam: University of Amsterdam, 2011.

D. Carpenter & D. Moss (eds.), “Preventing regulatory capture: special interest influence and how to limit it”, Cambridge: Cambridge University Press, the Tobin Project, 2013.

D. Mügge, Widen the market, narrow the competition: banker interests and the making of a European capital market, Colchester: ECPR Press, 2010.

SOMO, “ING Group N.V. Selected CSR issues in 2010,” SOMO report, 2011.

George J. Stigler, “The theory of economic regulation,” The Bell Journal of Economics and Management Science, 2 (1), 1971, p. 3.

Rens van Tilburg en Indra Römgens, Taking Lobbying Public. The Transparency of Dutch Banks’ Lobbying Activities, December 2013.

Te citeren als

Rens van Tilburg, Indra Römgens, “Financiële wetgeving is te veel een onderonsje”, Me Judice, 20 december 2013.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.