Afspraken Griekenland
Tijdens de onderhandelingen voor een derde reddingspakket voor Griekenland werd duidelijk dat een van de meest heikele punten de hervorming van het Griekse
pensioensysteem betrof. Daarbij ging het vooral over het afschaffen van regelingen die vervroegde uittreding aantrekkelijk maken. Ook in de bredere
Europese context speelt de discussie of het beleid van overheden wel voldoende effectief is om de arbeidsparticipatie van ouderen te verhogen. Dit wordt
door Europese overheden, maar zeker ook door de Europese Commissie, belangrijk geacht in het licht van de vergrijzing en de daarmee gepaard gaande
collectieve uitgavenstijging aan pensioenen en zorg. Het langer actief blijven van oudere werknemers is dus belangrijk voor de toekomstige stabiliteit van
de overheidsfinanciën. In dit artikel bekijken we eerst in hoeverre eurozonelanden verschillen in de mate waarin ouderen op de arbeidsmarkt actief zijn.
Vervolgens bekijken we of het beleid gericht op langer doorwerken daadwerkelijk effect heeft gehad. Daarbij hebben we overigens niet de ambitie om de
precieze effecten van allerlei beleidsmaatregelen gericht op het stimuleren van arbeidsparticipatie van ouderen te isoleren en te kwantificeren. Wel
bekijken we op hoofdlijnen welke belangrijke pensioenhervormingen de afgelopen jaren zijn doorgevoerd in grote eurozonelanden en of dit samenhangt met een
structurele trendbreuk van de ouderenparticipatie. Dit artikel is een ingekorte versie van Erken en Smid (2015).
De feiten op een rij
Als we kijken naar langer doorwerken door ouderen zijn twee indicatoren van belang: de arbeidsparticipatie van ouderen en de effectieve uittreedleeftijd.
De groep ouderen definiëren we in lijn met de internationale definitie (gebruikt door onder meer ILO en eurostat) als de groep personen tussen de 55 en 75
jaar. De arbeidsparticipatie van ouderen meet het aantal ouderen dat werkt of actief op zoek is naar werk (voor tenminste één uur in de week) in verhouding
tot de totale bevolking in de leeftijdsgroep 55-75 jaar. We gebruiken data van Eurostat, de OECD, de Verenigde Naties en het Centraal Bureau voor de
Statistiek. Voor meer details over de bewerking van de data verwijzen we naar Erken en Smid (2015).
Uit een internationale vergelijking van deze twee indicatoren blijkt dat er inderdaad nogal wat verschillen bestaan tussen landen in de eurozone (figuur
1). In Duitsland, Ierland, Finland, Nederland en Portugal bieden ouderen zich vaker aan op de arbeidsmarkt en werken ze langer door dan in Griekenland,
België, Oostenrijk, Spanje, Italië en Frankrijk.
Figuur 1: Ouderen in Noord-Europa zijn relatief actief op de arbeidsmarkt
Bron: Macrobond
Behalve niveauverschillen is ook de ontwikkeling tussen landen zeer uiteenlopend geweest. Zo is de arbeidsparticipatie van ouderen in Duitsland structureel
gestegen van 27% in 1998 naar 43% in het eerste kwartaal van 2015, terwijl de participatie in Griekenland gedurende dezelfde periode is blijven hangen rond
de 25% (figuur 2). Ook in de effectieve uittreedleeftijd doen zich tussen landen de nodige verschillen voor, hoewel deze minder groot zijn dan de
verschillen in participatiegraden.
Figuur 2: Arbeidsparticipatie ouderen nauwelijks toegenomen in Griekenland
Bron: Macrobond
Eurostat berekent ook het verwachte aantal jaren dat iemand actief is op de arbeidsmarkt (zie figuur 3). De motivatie van instituties zoals de Europese
Commissie om aan te dringen op hervormingen laat zich op basis van deze data gemakkelijk raden. Het is lastig uit te leggen dat belastingbetalers in
bijvoorbeeld Duitsland en Nederland een financieel offer moeten leveren, terwijl de verwachte periode dat iemand actief is op de arbeidsmarkt acht tot tien
jaar hoger ligt dan in Italië of Griekenland.
Figuur 3: In Duitsland en Nederland werken mensen acht tot tien jaar langer dan in Italië en Griekenland
Bron: Eurostat. Toelichting: de verwachte duur van het werkzame leven schat Eurostat op basis van demografische trends en participatiegraden van
verschillende leeftijdsgroepen. Het voordeel van deze indicator is dat niet alleen wordt gekeken naar de wettelijke uittreedleeftijd, maar ook rekening
wordt gehouden met allerlei instituties die vervroegde uittreding in een land stimuleren.
Structurele trendbreukanalyse
Om het effect van beleid te herleiden, maken we gebruik van een structurele trendbreukanalyse. De methode is ontwikkeld door Bai en Perron (2003). Met
behulp van deze methode kunnen we testen of het patroon van een bepaalde reeks in de tijd verandert, bijvoorbeeld of een reeks ineens steiler begint te
lopen of juist afvlakt, en op welke momenten deze reeksbreuk optreedt. De structurele trendbreukanalyse passen we toe op de participatiegraden van ouderen.[1] Daarbij analyseren we de veranderingen van de groeivoeten, omdat het niveau van de participatiegraden zich niet leent voor structurele trendbreukanalyse
aangezien in veel landen sprake is van een trendmatige stijging van de arbeidsparticipatie door cohorteffecten (zie Erken en Smid (2015) voor een
gedetailleerde bespreking van de methode).
Vervolgens bekijken we of trendbreuken in participatiedata overeenkomen met wijzigingen in het beleid gericht op langer doorwerken. Daarbij nemen we
hervormingen van na 2012 niet mee, omdat de periode na 2012 te kort is om nog structurele trendbreuken te kunnen identificeren.
Onze inschatting is dat de effecten van pensioenhervormingen redelijk snel zichtbaar zijn in de participatiedata, ook al is er sprake van een ingroeipad
zoals bij de stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd in Nederland. Ouderen sorteren bij de aankondiging van dit soort hervormingen vaak al deels voor op
langer doorwerken. Deze zogenoemde ‘anticipatie-effecten’ zorgen ervoor dat de participatie kort na de implementatie van de wetten al stijgt en niet pas
wanneer effectieve rechten worden gereduceerd (Bütler, 1999). Het idee dat iedereen in de toekomst langer door zal moeten werken nestelt zich als het ware
direct al in de hoofden van mensen.
Hervormingen gericht op langer doorwerken
Een groot aantal Europese landen heeft de afgelopen jaren beleid gevoerd dat is gericht op langer doorwerken. Een overzicht van de belangrijkste
hervormingen is terug te vinden in Erken en Smid (2015). Niet toevallig zijn veel ingrijpende hervormingen doorgevoerd in de jaren 2011 en 2012, tijdens en
direct na de grote paniek op de financiële markten over de houdbaarheid van de overheidsschulden van vooral Zuid-Europese landen. Ierland, Griekenland,
Italië en Spanje hebben in deze periode besloten tot een verhoging van de pensioenleeftijd, die meestal gefaseerd wordt ingevoerd. Een aantal van deze
landen heeft de toekomstige houdbaarheid van het pensioenstelsel bovendien vergroot door de pensioenleeftijd of de hoogte van de uitkeringen te koppelen
aan de levensverwachting.
Een aantal landen was al ruim voor de Grote Recessie begonnen maatregelen te nemen om de deelname van ouderen aan het arbeidsproces te stimuleren. Zo heeft
Duitsland met de Hartz-hervormingen in 2004 het minder aantrekkelijk gemaakt voor oudere werklozen om hun uitkering te gebruiken voor vervroegd pensioen.
Ook had Duitsland in 2007 al besloten tot het verhogen van de pensioenleeftijd van 65 naar 67 jaar (met geleidelijke invoering over de periode 2011-2039).
In Nederland zijn in 2006 de fiscale voordelen voor VUT en prepensioen afgeschaft. In Ierland is de minimumpensioenleeftijd in de publieke sector verhoogd
van 60 naar 65 jaar en is de verplichte pensioenleeftijd van 65 jaar afgeschaft. In Frankrijk zijn in 2003 en 2008 de publieke pensioenen aangepakt en is
in 2010 een breed pakket hervormingen aangenomen, met onder andere een geleidelijke verhoging van de minimumleeftijd voor vervroegd pensioen van 60 naar 62
jaar in 2018 en de leeftijd voor een volledig pensioen van 65 naar 67 jaar.
Er zijn ook landen waar zeer laat actie is ondernomen of weinig is gebeurd. België heeft in 2014 pas besloten de pensioenleeftijd te verhogen, en voert
deze verhoging ook nog eens zeer laat in (de pensioenleeftijd gaat naar 66 jaar in 2025 en naar 67 jaar in 2030). Oostenrijk heeft de afgelopen jaren zelfs
nauwelijks maatregelen genomen om de arbeidsdeelname van ouderen te stimuleren en de officiële pensioenleeftijd is er nog steeds 65 jaar.
Uitkomsten
Frankrijk is een goed voorbeeld van een land waar pensioenhervormingen duidelijk samenvallen met trendbreuken in de participatiegraad van ouderen. In
figuur 4 is te zien hoe een versnelling in de stijging van de participatiegraad van oudere werknemers samenvalt met een in 2008 aangenomen wet die de
contributieperiode voor een volledig pensioen voor de gehele publieke sector verhoogt. In 2012 is er wederom een trendbreuk waarbij de participatiegraad in
eerste instantie inzakt en vervolgens in een minder snel tempo toeneemt. Dit valt samen met een decreet dat president Hollande in hetzelfde jaar afkondigde
waarin de oorspronkelijke mogelijkheid tot vervroegd pensioen vanaf 60 jaar opnieuw is geïntroduceerd.
Figuur 4: Participatie van ouderen in Frankrijk lijkt sterk samen te hangen met hervormingen
Bron: Macrobond
Frankrijk is geen op zichzelf staand geval. Ook in veel andere eurozonelanden is er een koppeling te maken tussen hervormingen en veranderingen in de
participatieontwikkeling. Tabel 1 geeft een overzicht van de door ons gevonden trendbreuken in de arbeidsparticipatie van ouderen en, waar van toepassing,
de hervormingen waar ze mee samenvallen.[2] We vinden voor Nederland, Duitsland, Frankrijk, Finland, Ierland en Italië een duidelijke koppeling tussen trendbreuken in de participatiegraad en
beleidsmaatregelen. Een causaal verband bewijzen tussen hervormingen en trendbreuken in de participatiedata is moeilijk, maar er zijn in ieder geval
behoorlijk wat gevallen waar we een overlap tussen de twee vinden.
Tabel 1: Hervormingen en structurele trendbreuk in arbeidsparticipatie ouderen
Toelichting: X = hervorming, maar geen breuk in participatie
Pijltje in groen vakje = hervorming met breuk in participatie
Pijltje zonder groen vakje = breuk in participatie, maar geen hervorming
[*] Deze structural break valt niet binnen het 95%-betrouwbaarheidsinterval, maar wel binnen de 90%.
Dan is er nog een tweede groep landen, met onder andere Griekenland, Spanje en Portugal, waar weliswaar op papier veel hervormingen zijn doorgevoerd, maar
die vooralsnog weinig effect hebben op het daadwerkelijk versnellen van de arbeidsparticipatie van ouderen. Dit lijkt vooral te komen doordat deze landen
ruimere regelingen voor vervroegd pensioen hebben in vergelijking met bijvoorbeeld Nederland.[3] Ouderen in deze Zuid-Europese landen hebben dus een ‘ontsnappingsroute’ om zich op vroegere leeftijd van de arbeidsmarkt terug te trekken. Dit biedt samen
met de slechte economische omstandigheden -waardoor een deel van de werkloze ouderen mogelijk ontmoedigd raken- een verklaring waarom we voor deze landen
in onze analyse geen structurele breuk vinden.
Tot slot is er nog een laatste groep landen die veel te weinig doen op het gebied van maatregelen die langer doorwerken stimuleren. Tot deze groep behoren
in ieder geval België en Oostenrijk, landen waar overheidspensioen een belangrijke rol speelt. België zet pas in 2025 de eerste stap in het verhogen van de
AOW-leeftijd en Oostenrijk loopt eveneens achter bij het invoeren van maatregelen op het gebied van langer doorwerken. Frankrijk zou ook tot deze groep
kunnen worden gerekend, aangezien het eerdere pensioenhervormingen deels weer heeft teruggedraaid. In een aantal landen, waaronder Frankrijk en Finland,
worden de pensioenrechten actuarieel aangepast aan de stijging van de levensverwachting. Dat wil zeggen dat de hoogte van de uitkeringen daalt naarmate de
levensverwachting toeneemt. Oostenrijk heeft geen dergelijk mechanisme, hoewel het de voorwaarden voor overheidspensioen wel heeft aangescherpt en een
beperkte indexatie toelaat. Hierdoor komt Oostenrijk in een recente Europese vergrijzingsstudie (EC, 2015) als een minder groot probleemgeval naar voren
dan bijvoorbeeld België. Deze versoberingen creëren echter wel een politiek risico, aangezien het de vraag is of een voortdurende uitholling van het
publieke pensioen maatschappelijk zal worden geaccepteerd.
Conclusie
De laatste tijd is er weer veel aandacht voor het vermeende ruimhartige pensioensysteem van de Grieken. In dit artikel laten we zien dat er binnen de
eurozone aanzienlijke verschillen bestaan in de mate waarin ouderen actief zijn op de arbeidsmarkt. Daarbij zijn de verschillen in arbeidsparticipatie veel
sterker dan de verschillen in effectieve pensioenleeftijd. Hoewel het te ver gaat om een direct causaal verband te suggereren, lijken maatregelen die zijn
gericht op het bevorderen van de arbeidsdeelname door ouderen zich in een aantal landen ook echt te hebben uitbetaald, zoals in Duitsland, Nederland,
Ierland en Italië.
In Griekenland, Spanje en Portugal zijn ook hervormingen aangekondigd, maar in deze landen heeft dit vooralsnog niet geresulteerd in een versnelling van de
arbeidsparticipatie van ouderen. Dan zijn er ook nog landen die pas heel laat met hervormingen komen of helemaal niets doen, zoals België en Oostenrijk.
Het falende beleid in Griekenland en de lage hervormingsbereidheid in bijvoorbeeld België, Oostenrijk en Frankrijk pleiten voor een blijvende druk vanuit
de Europese Commissie op het doorvoeren van een breed pakket aan pensioenhervormingen, zodat ook daadwerkelijk wordt gestreefd naar een gelijk speelveld
voor alle werkenden in de eurozone. Dit kan cruciaal zijn om voldoende draagvlak bij burgers te creëren om daadwerkelijk te komen tot een goed
functionerende monetaire unie. Het is moeilijk om solidariteit van Noord-Europese belastingbetalers met Zuid-Europa te vragen als de mate waarin ouderen
actief zijn op de arbeidsmarkt zo sterk verschilt tussen landen.
Voetnoten
- De data over effectieve pensioenleeftijd lenen zich minder goed voor een dergelijke analyse, omdat het jaargemiddelden betreft die een minder grote
variatie laten zien dan de kwartaaldata van participatiegraden. Hierdoor wordt het moeilijker om trendbreuken te identificeren.
- Waar hervormingen gefaseerd worden ingevoerd, hebben we bij het matchen met structurele breuken gekozen voor het jaar waarin de hervorming is
aangekondigd, behalve als het moment van ingaan langer dan vijf jaar is verwijderd van het moment van aankondiging, zoals bij de verhoging van de
pensioenleeftijd in België.
- In Portugal is de minimumpensioenleeftijd 55 jaar. In Spanje bedroeg de minimumpensioenleeftijd tot 2013 61 jaar en deze gaat stapsgewijs omhoog
naar uiteindelijk 63 jaar in 2027. Griekenland staat eveneens bekend om zijn ruime regelingen voor vervroegd pensioen, waarbij werknemers soms al
vanaf 55 jaar konden genieten van een volledig pensioen. Hoewel de minimumpensioenleeftijd in Griekenland de afgelopen jaren wel iets is verhoogd,
zijn veel oudere werknemers hiervan uitgezonderd. De vroegpensioenregelingen vormden een centrale rol in de onderhandelingen over het derde
steunpakket aan Griekenland. In augustus dit jaar werd het versoberen van de vroegpensioenregelingen door de Europese landen en het IMF ook als
voorwaarde gesteld om het steunpakket goed te keuren.
Referenties
Bai, J. en P. Perron, P. (2003), Computation and analysis of multiple structural change models, Journal of applied econometrics, 18(1), 1-22.
Bütler, M. (1999), Anticipation effects of looming public-pension reforms, Carnegie Rochester Conference Series on Public Policy, 50, 119–159.
Erken, H.P.G. en T.H. Smid (2015), Werkt beleid gericht op langer doorwerken in de eurozone?, Rabobank, Kennis en Economisch Onderzoek, Utrecht.
Europese Commissie (2015), The 2015 ageing report: Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060), Brussel.
OECD (2013), Pensions at a glance 2013, Parijs.