Maatschappelijke missies en innovatiebeleid: hoe gaan ze samen?

Veranderingen in innovatiebeleid

Klassiek innovatiebeleid is gericht op economische groei door het verbeteren van de concurrentiepositie. De gedachte hierachter is dat kennisontwikkeling zorgt voor innovatie en een hogere productiviteit wat leidt tot economische groei. Bedrijven investeren echter minder in innovatie dan dit maatschappelijk gewenste niveau; er is sprake van marktfalen. Om het marktfalen te corrigeren richt het innovatiebeleid zich vooral op het vergroten van de investeringen in innovatie door het bedrijfsleven via fiscale prikkels. Hierbij wordt er vanuit beleid geen richting gegeven aan de gewenste innovaties. Een goed voorbeeld van dit beleid is de WBSO (Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk). Dit wordt ‘aanbod-gedreven beleid’ genoemd, aangezien het beleid zich richt op het vergroten van het aanbod van nieuwe kennis en technologie. Figuur 1 geeft het klassieke innovatiebeleid gestileerd weer. Een scala van instrumenten is gericht op het vergroten van het aanbod van innovaties door universiteiten, kennisinstellingen en bedrijven.

Figuur 1: klassiek innovatiebeleid gericht op het aantrekken van R&D-investeringen aan de aanbodzijde van het innovatiesysteem

Modern innovatiebeleid richt zich ook primair op economische groei middels innovatie, maar voegt instrumenten toe aan het klassieke innovatiebeleid. De redeneerlijn is dat innovatie wordt voortgebracht door complexe interacties tussen veel verschillende partijen, die gezamenlijk het nationaal innovatiesysteem vormen. De nadruk ligt minder op kennisontwikkeling per se en meer op het goed laten stromen van kennis tussen de verschillende partijen aan de aanbodzijde van het innovatiesysteem. Wanneer bepaalde actoren binnen het innovatiesysteem afwezig zijn of noodzakelijke interacties tussen actoren onderontwikkeld zijn, kan er sprake zijn van systeemfalen. Om het systeemfalen te corrigeren is beleid gericht op het verbinden en faciliteren van het systeem, zoals stimuleren van samenwerking, kennisverspreiding en het mobiliseren van financiële middelen. Dit kent in Nederland zijn weerslag in onder andere het topsectorenbeleid. In dit beleid bepalen private partijen in hoge mate in welke innovaties private en publieke middelen worden geïnvesteerd. Dit type innovatiebeleid noemen we nog steeds aanbod-gedreven, omdat het zich primair richt op het ontwikkelen van nieuwe kennis en technologie. Figuur 2 geeft een gestileerde weergave van modern innovatiebeleid. Het verschil met Figuur 1 demonstreert de nadruk van modern innovatiebeleid op het versterken van interacties.

Figuur 2: modern innovatiebeleid gericht op het versterken van de relaties in de aanbodzijde van het innovatiesysteem

Zowel klassiek als modern innovatiebeleid zijn vooral gericht op het ondersteunen van de aanbodkant (zie Figuren 1 en 2). Alle innovaties zijn welkom zolang ze bijdragen aan nieuwe bedrijvigheid, werkgelegenheid, en economische groei. Doordat dit type innovatiebeleid geen of nauwelijks richting geeft zullen innovaties voor maatschappelijke uitdagingen vooral worden ontwikkeld als daar markten voor bestaan. De realiteit is echter dat markten hiervoor vaak ontbreken of onvolmaakt zijn. Bovendien volgen innovaties vaak een pad-afhankelijk proces waarin wordt voortgebouwd op bestaande kennis; daardoor leidt het versterken van de aanbodkant met name tot het versterken van al bestaande competenties. Eenmaal ingeslagen innovatierichtingen zijn leidend voor nieuwe innovatiebeslissingen en echt radicale innovaties die een nieuwe innovatierichting openen worden zelden opgepakt. Dit wordt transitiefalen genoemd.

Missiegedreven innovatiebeleid stuurt op het oplossen van maatschappelijke uitdagingen, en tracht op deze terreinen de concurrentiepositie te versterken en economische groei te realiseren. Missiegedreven innovatiebeleid is een aanvulling op klassiek en modern innovatiebeleid. Het bouwt voort op het belang van samenwerking binnen het innovatiesysteem en moet aan die samenwerking richting geven vanuit een missie die gerelateerd is aan een breder maatschappelijk probleem. Daarmee probeert het transitiefalen te overkomen en kunnen ook maatschappelijk gewenste innovaties tot bloei komen waarvoor nog geen kapitaalkrachtige marktvraag bestaat, of die zo radicaal zijn dat bestaande innovatiesystemen deze niet of niet snel genoeg ontwikkelen. We definiëren een missie als volgt:

Een maatschappelijke missie is een strategisch doel dat urgentie kent, inspeelt op belangrijke maatschappelijke vraagstukken en baanbrekende veranderingen vereist.

Een missie geeft dus richting maar ook urgentie aan. Vaak wordt bij een missie gedacht aan technologisch uitdagende missies, zoals het Apollo-programma van de Amerikaanse overheid in de jaren ‘60 met als doel om de mens naar de maan te brengen. President Kennedy sprak de woorden: "dit land moet zich verplichten om de mens nog voor het einde van dit decennium op de maan te laten landen en hem weer veilig naar aarde te brengen". Een heel concreet en ambitieus doel met een heldere afbakening van de tijdsperiode is nodig voor een effectieve missie-formulering. Dit was een serieuze uitdaging die gerealiseerd kon worden met het slim combineren van een hele reeks technologische vernieuwingen. Het was dus hoofdzakelijk een innovatie- en engineeringprogramma.

Maatschappelijke missies hebben zelden dit uitsluitend technische en rechtlijnige karakter. Neem het probleem van toenemend overgewicht en gerelateerde gezondheidsproblemen. Technologische innovaties op het gebied van voeding of monitoring zullen een deel van de oplossing kunnen brengen, maar de echte uitdaging is van culturele en organisatorische aard, aangezien diepe veranderingen nodig zijn in eet- en beweegcultuur. Maatschappelijke missies vragen dus veelal om een combinatie van veranderingen in technologie, instituties (regels van het spel) en gedrag.

Het wordt nog complexer als er onenigheid bestaat in de samenleving over of er überhaupt wel sprake is van een probleem of dat er grote verschillen zijn in opinies over wat de oorzaken zijn van het probleem (obesitas). Deze ingewikkelde karakteristieken van maatschappelijke missies hebben grote gevolgen voor het innovatiebeleid, indien dit wordt gekoppeld aan deze missies.

Gevolgen van missie-oriëntatie op innovatiebeleid

Van aanbod-gedreven innovatie naar maatschappelijke vraag-gestuurde innovatie

Innovatiebeleid gericht op het bereiken van een maatschappelijke missie is fundamenteel anders dan aanbod-gedreven innovatiebeleid. Op het moment dat maatschappelijke problemen compleet nieuwe innovatierichtingen vergen zijn er lang niet altijd markten voor kansrijke oplossingen. De nieuwe oplossingen hebben immers meer maatschappelijke dan individuele baten. Voor dat surplus wil de individuele consument doorgaans niet betalen.

Het bereiken van maatschappelijke missies vraagt dan ook om een sterke focus op de verspreiding van innovaties. Alleen als innovaties op grote schaal worden toegepast dragen ze bij aan het behalen van de missie. Dit is een duidelijk verschil met het huidige innovatiebeleid waar alle instrumenten gericht zijn op het ontwikkelen en testen van innovaties, maar waar instrumenten die vraag naar de innovatie creëren ontbreken of separaat zijn georganiseerd. Het is belangrijk te constateren dat in de topsectoren wel over vraagsturing wordt gesproken maar dat dit een hele andere betekenis heeft. Als bedrijven vragen om kennis van kennisinstellingen wordt dit binnen de topsectoren gedefinieerd als vraagsturing. Dit is enigszins verwarrend aangezien zowel de bedrijven als de kennisinstellingen zich in de aanbodkant van het innovatiesysteem bevinden. Wij hebben het echter over vraagsturing als dit een vraag betreft van marktpartijen die daadwerkelijk de innovatie willen adopteren.

De koppeling met maatschappelijke missies kan, als er echt werk wordt gemaakt van marktcreatie, een enorme stimulans betekenen voor de bestaande topsectoren. Innoveren, en mobiliseren van de investeringen die nodig zijn voor opschalen, wordt veel aantrekkelijker als er marktkansen ontstaan en slagkracht gemaakt kan worden. Om dit voor elkaar te krijgen is verdergaande aanpassing van de opzet van dit deel van het innovatiebeleid nodig dan in de Kamerbrief wordt aangekondigd.

Missiegedreven innovatiebeleid begint met het vertalen van de maatschappelijke opgave in een duidelijke marktvraag om de richting van innovatie te veranderen richting het oplossen van de maatschappelijke uitdaging. Hiermee koppelt missiegedreven innovatiebeleid de vraag- en aanbodzijde van het innovatiesysteem. Als beiden goed op elkaar aansluiten zijn de voorwaarden optimaal voor het genereren en toepassen van innovaties die maatschappelijke problemen oplossen, werkgelegenheid scheppen en economische groei realiseren. In Figuur 3 is de optimale aansluiting tussen vraag en aanbod weergegeven (de voorbeelden in deze figuur zijn niet uitputtend).

Instrumenten die voortkomen uit klassiek en modern innovatiebeleid kunnen een goede onderlegger zijn voor missiegedreven innovatiebeleid. Missiegedreven innovatiebeleid komt dus niet in plaats van maar is een doorontwikkeling van klassiek en modern innovatiebeleid.

Figuur 3: missiegedreven innovatiebeleid koppelt de vraag- en aanbodzijde van het innovatiesysteem

Het creëren van een marktvraag rond maatschappelijke missies is geen sinecure. Voordat een duidelijke marktvraag kan worden gearticuleerd dienen vanuit verschillende disciplines verschillende beelden die bestaan over het volbrengen van de missies te worden verkend, waarna er gezocht kan worden naar breed gedragen oplossingen. De huidige onderhandelingen rond de klimaattafels passen perfect in dit proces. Pas nadat de oplossingsrichting helder is dient een markt gecreëerd te worden voor innovaties die bijdragen aan de oplossing. Dit kan via normstelling, verboden, wet- en regelgeving, grootschalige investeringsprogramma’s, nieuwe financiële arrangementen om burgers te verleiden te investeren, inkoopprogramma’s van overheden en (tijdelijke) aanschafsubsidies voor nieuwe technologie. Pas als deze instrumenten zijn ingevoerd en een drijfveer vormen voor bedrijven en kennisinstellingen om in de nieuwe gebieden te innoveren is er sprake van vraaggestuurde innovatie. Innovatie-inspanningen zullen worden gericht op het kunnen leveren van de oplossingen die worden gevraagd door de markt die is gecreëerd middels publieke en private maatregelen.

Uit de Kamerbrief wordt niet duidelijk hoe de minister in de vernieuwde aanpak de verbinding legt tussen de vraag- en aanbodzijde van het innovatiesysteem. Het lijkt erop dat de uitrolfase niet nadrukkelijk onderdeel uitmaakt van de vernieuwde aanpak, althans er wordt weinig aandacht besteed aan marktvorming: “Op deze manier ontstaan verbindingen over de hele keten van fundamenteel onderzoek tot marktintroductie” (p.7). Ook voorbeelden als “het vinden van effectieve behandelingen voor Alzheimer of het ontwikkelen van CO2-neutrale scheepvaart” (p.3) wekken deze indruk.

Het huidige topsectorenbeleid prioriteert innovatiekeuzes in kennis- en innovatieagenda’s (KIA). Als maatschappelijke missies leidend zijn dan vraagt dat om een missie-agenda waarin de stappen worden geprioriteerd die nodig zijn om de missie te volbrengen: verkennen van verschillende visies op de missie, expliciteren van breed-gedragen roadmaps, het veranderen van wet- en regelgeving, het oprichten van (nieuwe) intermediaire organisaties die bijdragen aan het coördineren van de zoektocht naar de oplossing van het probleem, bouwen van nieuwe netwerken, en het creëren van een markt voor oplossingen via normstelling, aanbesteding of subsidies. Het ontwikkelen en verbeteren van technologie is maar een klein onderdeel van de missie-agenda.

Het koppelen van topsectoren aan maatschappelijke missies juichen wij toe, maar zal weinig effectief zijn als het beperkt blijft tot de vermelding in de sectorale kennis- en innovatieagenda’s aan welk maatschappelijk probleem ze bijdragen. Het wordt wel effectief als er echt vanuit de maatschappelijke thema’s wordt gewerkt. Dit behelst dan wel een fundamentele omkering van de manier van werken. Niet de technologie en de huidige spelers zijn leidend, maar het probleem. Bovendien stopt missiegedreven innovatie niet na marktintroductie; ze dient die markt vaak juist eerst te creëren.

Van technologieonderzoek naar ook sociale wetenschap

Maatschappelijke missies vragen niet alleen om technologische innovaties, maar ook om sociale innovaties. Sociale innovaties omvatten zowel a) de sociaal-culturele barrières die verspreiding van nieuwe technologische oplossingen voor maatschappelijke missies in de weg staan, als b) substantiële veranderingen in gedrag die bijdragen aan het behalen van missies zonder grote technologische verandering. Dit vraagt om denken buiten de gebaande (technologische) paden, bijvoorbeeld door de aansluiting van sociale wetenschappers.

Momenteel wordt via het programma Maatschappelijk Verantwoord Innoveren (MVI) en voorheen het programma Samenwerken Topsector Energie en Maatschappij (STEM) onderzoek gedaan naar beide typen sociale innovaties. Dit is tot op heden een relatief klein spoor binnen het topsectorenbeleid. Bij een verschuiving naar maatschappelijke uitdagingen zal dit al in een vroeg stadium een meer prominente plek moeten krijgen in de innovatieprogramma’s.

Conclusie

We juichen de missiegedreven innovatiebeleid toe maar waarschuwen tegelijkertijd dat de veranderingen ten opzichte van modern innovatiebeleid groot zijn. Het werken vanuit missies, aandacht voor marktcreatie en niet technologische oplossingen zijn de grootste verschillen.

Referenties