Innovatie centraal
Met het afscheid van het Keynesiaanisme en de toenemende internationale
concurrentie in de jaren tachtig en negentig, is innovatiebeleid steeds
meer centraal komen te staan in het economisch beleid van de nationale
overheid. Het innovatiebeleid richt zich voornamelijk op het versnellen van
economische groei middels het repareren van “marktfalen” en meer
recentelijk ook het repareren van “systeemfalen” door in te zetten op
samenwerking tussen bedrijven en kennisinstelling binnen de zogenaamde
topsectoren.
De afgelopen decennia is het besef gekomen dat een focus op economische
groei dient te worden aangevuld met een focus op het oplossen van grote
maatschappelijke problemen, aangezien het huidige economische
ontwikkelingspad grote negatieve effecten laat zien. Natuurlijk kapitaal
wordt in rap tempo minder, de opwarming van de aarde gaat steeds sneller en
de kosten voor gezondheidszorg zijn bijna niet in de hand te houden.
Innovaties in de vorm van nieuwe technologie, nieuwe diensten en nieuwe
verdienmodellen kunnen een bijdrage leveren aan het oplossen van grote
maatschappelijke problemen. Logischerwijs zou het innovatiebeleid dan ook
gericht moeten zijn op het stimuleren van innovaties die oplossingen bieden
voor maatschappelijke problemen. De vraag die wij in dit essay stellen, is
of markt- en systeemfalen wel de juiste uitgangspunten zijn voor een
dergelijk innovatiebeleid. Onze conclusie is dat er apart beleid nodig is
om de maatschappelijke uitdagingen te lijf te gaan.
Marktfalen en systeemfalen
Het denken over innovatiebeleid is lange tijd sterk beïnvloed door het
neoklassiek denken in de economische wetenschap. Vanuit dit perspectief kan
men innovatie – gedefinieerd als de succesvolle introductie van nieuwe
producten, diensten en productieprocessen – opvatten als een
productieactiviteit. Net als bij elke vorm van productieactiviteit worden
in innovatieprocessen inputs omgezet in outputs, waarbij kennis en
laboratoria de belangrijkste inputs zijn en uitvindingen en verbeterde
productieprocessen de belangrijkste outputs. In deze optiek kan men
verwachten dat bedrijven onder-investeren in R&D (Research and
Development), omdat een deel van de outputs van hun investeringen ten goede
komt aan andere ondernemingen die ook van de uitkomsten kunnen leren
(kennis-spillovers), zonder dat hier een vergoeding tegenover staat. Indien
innovaties slecht kunnen worden beschermd, is dit effect groter. Een tweede
reden waarom ondernemingen onder-investeren in R&D is de inherente
onzekerheid ten aanzien van de uitkomsten van R&D-investeringen.
Immers, in veel gevallen kunnen bedrijven niet voorzien of een
R&D-investering zal leiden tot een innovatie. Deze onder-investeringen
vanuit maatschappelijk perspectief zijn een vorm van marktfalen (Arrow,
1962).
Om marktfalen tegen te gaan, mogen bedrijven octrooien aanvragen op hun
innovaties die tijdelijk het alleenrecht geven om een innovatie commercieel
te exploiteren. Daarnaast heeft de overheid investeren in R&D fiscaal
aftrekbaar gemaakt, waardoor kosten voor R&D dalen en bestaan er ook
allerhande regelingen om financiering te vergemakkelijken. Recentelijk zijn
zelfs opbrengsten uit patenten fiscaal aftrekbaar gemaakt middels de
innovatiebox.
Een recente metastudie concludeert dat een extra euro subsidie maar enkele tientallen eurocenten extra R&D-investeringen genereert en dat dit effect kleiner is bij grote bedrijven dan bij kleinere bedrijven.
Hoewel de theoretische argumenten die stoelen op de notie van marktfalen
breed gedragen zijn, zijn er empirische aanwijzingen dat patenten en
fiscale voordelen minder effect hebben op innovatie dan aanvankelijk
gedacht. Zo is het aantal toegekende octrooien wereldwijd, Nederland
incluis, enorm gegroeid de afgelopen 25 jaar, maar is de groei in
productiviteit in diezelfde periode juist afgenomen. Het belang van
octrooien om innovatie aan te jagen, dient dus niet te worden overschat. Zo
blijkt ook uit enquêtes dat bedrijven vaak andere manieren hebben om zich
kennis toe te eigenen, zoals via merknaam, geheimhouding of
first-mover advantage (Cohen e.a., 2002). En wat betreft de
additionaliteit van fiscale R&D-regelingen (d.w.z. de mate waarin de
regeling extra innovatie uitlokt) woedt al wat langer een empirisch debat.
Een recente metastudie concludeert dat een extra euro subsidie maar enkele
tientallen eurocenten extra R&D-investeringen genereert en dat dit
effect kleiner is bij grote bedrijven dan bij kleinere bedrijven. Een van
de redenen is dat de subsidieregeling in veel landen, waaronder Nederland,
een ruime definitie van innovatie hanteert, namelijk een waarbij bestaande
technologie die nieuw is voor een bedrijf, ook als een innovatie voor dat
bedrijf wordt aangemerkt (Centraal Planbureau, 2016). Zo wordt in feite
adoptie van bestaande technologie gestimuleerd in plaats van innovatie.
De afgelopen decennia is er steeds meer aandacht gekomen voor systeemfalen,
gebaseerd op de notie van een nationaal innovatiesysteem. Freeman was de
eerste die dit concept introduceerde. Hij omschreef een nationaal
innovatiesysteem als “het netwerk van instellingen in de publieke en
private sector waarvan de activiteiten en interacties nieuwe technologieën
initiëren, importen, aanpassen en verspreiden” (Freeman, 1987, blz.1, onze vertaling). Instellingen betreffen hier niet alleen bedrijven
en landelijke overheden, maar ook universiteiten, hogescholen, financiële
instellingen, gebruikersgroepen, ngo’s, liefdadigheidsinstellingen,
provincies, gemeentes, de Europese Commissie, mededingingsautoriteiten,
standaardisatie-instituten etc. In dit meer holistische perspectief kan er
sprake zijn van systeemfalen wanneer bepaalde actoren binnen het
innovatiesysteem afwezig zijn of noodzakelijke interacties tussen actoren
onderontwikkeld zijn (Klein Woolthuis et al. 2005).
Er kan sprake zijn van systeemfalen wanneer bepaalde actoren binnen het innovatiesysteem afwezig zijn of noodzakelijke interacties tussen actoren onderontwikkeld zijn
Het Nationale innovatiesysteemdenken heeft zeker merites, omdat het
beleidsmakers dwingt de veelheid aan actoren en relaties in beschouwing te
nemen die een rol kunnen spelen in innovatieprocessen. Ook het pleidooi om
regelgeving meer te laten meebewegen met technologische ontwikkelingen
(Camps, 2015) is consistent met het denken over nationaal
innovatiesystemen, waarin de overheid niet als alwetend en sturend wordt
gezien, maar als verbindend en faciliterend. Tegelijkertijd biedt het
concept van een nationaal innovatiesysteem inhoudelijk weinig houvast voor
beleid, omdat de precieze vormen van “systeemfalen” lastig te identificeren
en objectiveren zijn. Daarnaast is het zo dat een Nationaal
innovatiesysteem niet per se alle vormen van innovatie ondersteunt. Vanwege
gevestigde belangen en pad-afhankelijkheid kan beleid zodanig beïnvloed
worden dat incrementele innovaties langs bestaande paden worden bevorderd
en meer radicale innovaties worden uitgesloten, terwijl de additionaliteit
van overheidsbeleid juist vanwege de fundamentele onzekerheid bij radicale
innovatie heel hoog kan zijn (Mazzucato 2013). Ook wordt
innovatiesysteembeleid in de praktijk toegespitst op het bevorderen van
valorisatie door wetenschappers en het faciliteren van samenwerking tussen
universiteiten, bedrijven en overheden (“triple helix”), waardoor innovatie
vanzelf wordt verengd tot wetenschaps-gedreven technologieontwikkeling en
sociale en diensteninnovatie uit beeld raken (Frenken, 2017).
Maatschappelijke uitdagingen centraal
Recentelijk is de wens ontstaan om innovatiebeleid te koppelen aan
maatschappelijke uitdagingen als klimaatverandering, vergrijzing,
internetcriminaliteit, duurzame mobiliteit, mondiale voedselvoorziening,
obesitas, functioneel analfabetisme, burn-out etc. Deze wens komt niet
alleen voort uit een politieke dynamiek op lokale, nationale en Europese
niveaus, maar juist uit de veranderende strategie van bedrijven (Philips,
Unilever, Friesland Campina, TomTom, etc.) en banken (Triodos, ASN Bank,
Rabobank etc.). Zij zien de wereldwijde uitdagingen van vandaag als de
groeimarkten van morgen.
In de context van maatschappelijke uitdagingen zal beleid gebaseerd op
markt- of systeemfalen weinig effect sorteren. Immers, generiek beleid
gebaseerd op marktfalen, zoals het octrooibeleid en subsidieregelingen voor
R&D, is in beginsel ongericht, en komt alle bedrijven ten goede die
octrooien krijgen toegekend dan wel investeren in R&D. Slechts een
klein deel van die bedrijven zal innovaties ontwikkelen in het licht van
maatschappelijke uitdagingen. De reden hiervoor is dat in het huidige
economische systeem, markten voor oplossingen voor maatschappelijke
uitdagingen ofwel onvolmaakt zijn of volledig ontbreken. Hierdoor zullen
bedrijven het moeilijk en riskant vinden om innovaties te ontwikkelen,
omdat het onzeker is of, en zo ja hoe, de overheid toekomstige markten voor
dergelijke problemen zal vormgeven. Ook het beleid dat gemotiveerd is door
systeemfalen zal niet per se ten goede komen aan de oplossing van
maatschappelijke uitdagingen gegeven de eerdergenoemde pad-afhankelijkheid
en lobbykracht van grote bedrijven. In Nederland kent dit beleid zijn
weerslag in het topsectorenbeleid, waarbij zwaartepunten dus sectoraal zijn
georganiseerd en niet per maatschappelijke uitdaging. De sectorale focus
leidt hoofdzakelijk tot het verder verdiepen van innovatierichtingen die
lang geleden zijn ingeslagen. Vaak zijn de kerncompetenties van bedrijven
en kennisinstellingen leidend in het geven van richting aan innovatie in
plaats van maatschappelijke uitdagingen. Daarnaast is het zo dat de
radicale innovaties die nodig zijn om maatschappelijke uitdagingen te lijf
te gaan, vaak op het snijvlak van sectoren ontstaan. Deze snijvlakken
worden niet opgezocht met een sectoraal beleid.
Maatschappelijke uitdagingen zijn grootschalig en complex en zijn ontstaan
door de technologische en institutionele keuzes die we in het verleden
hebben gemaakt. Daarom zullen oplossingen die voortbouwen op bestaande
technologieën en instituties weinig soelaas bieden. Het is ons inziens dus
nodig om apart beleid te ontwikkelen voor de aanpak van maatschappelijke
uitdagingen. Wat nodig is om uitdagingen het hoofd te bieden, is het
inslaan van compleet nieuwe innovatierichtingen. Dit behelst niet alleen
nieuwe technologie, maar ook fundamentele veranderingen in gedrag en
regelgeving. Zulke maatschappelijke transities zullen zeker niet vanzelf
ontstaan vanwege ontbrekende markten, technologische onzekerheid en
ingebedde routines bij burgers, bedrijven en overheid.
Bestaande innovatiesystemen krijgen het niet voor elkaar zichzelf opnieuw uit te vinden en een radicaal andere koers in te zetten.
In navolging van Weber en Rohracher (2012) kan, analoog aan markt- en
systeemfalen, gesproken worden van transformatiefalen (tabel 1). Eenvoudig gezegd betekent dit dat bestaande innovatiesystemen het niet
voor elkaar krijgen zichzelf opnieuw uit te vinden en een radicaal andere
koers in te zetten. Weber en Rohracher identificeren als belangrijkste vormen van falen in
de context van transformatieprocessen een tekort aan i. richtinggevende
visie, ii. vraagarticulatie door eindgebruikers, iii. beleidscoördinatie en
iv. reflexiviteit.
Visie is nodig om de verwachtingen en oriëntaties van
betrokkenen te laten convergeren, opdat samenwerking mogelijk wordt en
inspanningen elkaar versterken. Vraagarticulatie is van belang, omdat
innovaties wel geaccepteerd en gebruikt moeten worden door eindgebruikers.
Gebruikers dienen dus betrokken te worden in het innovatieproces en dienen
in sommige gevallen ook ondersteund te worden om zelf innovaties te
ontwikkelen. Beleidscoördinatie is van groot belang, omdat maatschappelijke
uitdagingen doorgaans raken aan meerdere vakministers en overheidslagen
(gemeente, provincie, Rijk en EU). Ten slotte is reflexiviteit van belang
om gedurende het proces te leren van zowel de uitkomst als het innovatie-
en beleidsproces zelf en open te blijven staan voor nieuwe inzichten en
actoren. Wij voegen nog een vijfde vorm van transformatiefalen toe: gebrek
aan urgentie. Ons inziens worden de omvang en negatieve effecten van
maatschappelijke problemen zwaar onderschat en de mate van veranderlijkheid
van de samenleving om problemen op te lossen sterk overschat. De
beleidshouding in Nederland ten aanzien van klimaatverandering en de
hieraan gekoppelde energietransitie is een tekenend voorbeeld. Het probleem
wordt erkend, maar de echt grote veranderingen worden vooruitgeschoven.
Tabel 1: Drie vormen van falen
Marktfalen |
Informatie-asymmetrie
|
Kennis-spillovers
|
Externe effecten
|
Overmatig gebruik van natuurlijke hulpbronnen
|
Systeemfalen |
Gebrekkige fysieke en kennisinfrastructuur
|
Verouderde regelgeving en maatschappelijke normen
|
Gefragmenteerde netwerken
|
Gebrek aan de juiste kennis en competenties
|
Transformatiefalen |
Gebrek aan richtinggevende visie
|
Gebrekkige vraagarticulatie
|
Gebrekkige beleidscoördinatie
|
Gebrek aan reflexiviteit en leervermogen
|
Gebrek aan urgentie
|
“The moon and the ghetto”
De vraag is dan hoe een beleid gebaseerd op transformatiefalen vorm te
geven. Om überhaupt na te kunnen denken over bestaande of nieuwe vormen van
beleid, zal eerst nader ingegaan moeten worden op de specifieke aard van
het probleem dat de maatschappij voor een bepaalde uitdaging stelt. Een
vraag die Nelson (1974) stelde, is behulpzaam hierbij: “Als we een man
kunnen laten landen op de maan, waarom kunnen we dan niet de problemen van
het getto oplossen?” (p. 375, onze vertaling). In zijn antwoord op
deze vraag benadrukte Nelson dat de uitdaging van het reizen naar de maan
technologisch weliswaar uitdagend was, maar anderszins een helder, goed
afgebakend en breed gedragen beleidsdoel vormde. Om die reden kon het
project top-down uitgevoerd worden.
Als we een man kunnen laten landen op de maan, waarom kunnen we dan niet de problemen van het getto oplossen?
Dat is heel anders dan bij het oplossen
van vele, in elkaar grijpende problemen in Amerikaanse getto’s, waaronder
armoede, werkloosheid, verslaving, criminaliteit, discriminatie,
overgewicht, hygiëne, geluidsoverlast etc. Een dergelijke problematiek is
niet alleen complex vanwege het aantal dimensies, maar ook complex in
normatieve zin. Verschillende actoren benadrukken verschillende aspecten
van de problematiek en poneren verschillende oplossingsrichtingen en
handelingsperspectieven, omdat elke actor vanuit een andere rationaliteit
en moraliteit redeneert.
Technologische innovatiesystemen
Problemen kunnen dus ‘maan’- of ‘getto’-problemen zijn. Kenmerkend voor
maanproblemen is dat er een duidelijk technologisch traject denkbaar is om
het probleem op te lossen. Zo is de visie van grootschalige introductie van
wind-op-zee een typisch voorbeeld van een maanprobleem. Voor het oplossen
van maanproblemen dient men te denken in termen van Technologische Innovatie Systemen (TIS) (Hekkert e.a.,
2007; Hekkert en Ossebaard, 2010). De TIS-benadering stelt dat nieuwe
technologie tot stand komt door de input van een groot aantal spelers en
dat voor succesvolle ontwikkeling en diffusie van technologieën vaak
specifieke regels nodig zijn. De spelers en regels vormen samen het
innovatiesysteem. Goed functionerende Technologische Innovatie Systemen
leiden over het algemeen tot snelle ontwikkeling en diffusie van
technologie, terwijl matig functionerende Technologische Innovatie Systemen
leiden tot trage diffusie van nieuwe technologie. Door uitgebreid
wetenschappelijk onderzoek naar Technologische Innovatie Systemen weten we
welke processen in een TIS dienen plaats te vinden, willen deze goed
functioneren. Ten eerste zijn kennisontwikkeling en kennisuitwisseling
belangrijke processen. Ook is het belangrijk dat er voldoende ondernemers
zijn die experimenteren met de nieuwe technologie. Voor kennisontwikkeling
en bedrijvigheid zijn middelen nodig (zowel financieel als menselijk
kapitaal). Het mobiliseren van deze middelen is het vierde proces. Richting
geven aan het zoekproces is het vijfde proces. Het blijkt dat innovatie
veel beter loopt als er helder gearticuleerde verwachtingen zijn over wat
de technologie kan betekenen en hoe het technologische pad eruit kan zien.
Dit reduceert onzekerheden en maakt dat meer spelers het innovatietraject
instappen. Het zesde proces betreft het openen van nieuwe markten. Voor
radicale nieuwe technologie zijn markten vaak nog afwezig en spelers in het
innovatiesysteem dienen veel te investeren in het bekendmaken van de
technologie en het opleiden van potentiële consumenten. Ten slotte is er
vaak veel weerstand tegen radicale verandering. Spelers in het
innovatiesysteem dienen deze weerstand op de een of andere manier te
overwinnen. Dit is vaak een traag en moeilijk proces.
Het blijkt dat deze processen elkaar sterk beïnvloeden, zowel positief als
negatief. Dit noemen we motoren van innovatie. Positieve feedbackprocessen
tussen de processen leiden tot een snelle opbouw van het innovatiesysteem
terwijl negatieve feedbackprocessen het innovatiesysteem snel kunnen laten
desintegreren.
Maanproblemen kunnen dan ook worden aangepakt door het opbouwen van
Technologische Innovatie Systemen (TIS). De overheid kan een belangrijke rol
spelen in het helpen opbouwen en het beter laten functioneren van
Technologische Innovatie Systemen. De processen zoals hierboven beschreven,
bieden een goed uitgewerkt evaluatiekader om de staat van het
innovatiesysteem te beoordelen en op basis van deze evaluatie interventies
te ontwerpen. Primair ligt de verantwoordelijkheid voor een goed werkend
innovatiesysteem bij de bedrijven en organisaties die een direct belang
hebben bij het slagen van de nieuwe technologie, maar als de nieuwe
technologie een oplossing is voor maatschappelijke problemen zijn
overheidsinterventies legitiem. Vaak ligt een belangrijke rol voor de
overheid bij het helpen formeren van markten die in eerste instantie
afwezig zijn en het mobiliseren van middelen. Maar soms ook bij het helpen
komen tot een gedeelde visie.
Bij verstandig innovatiebeleid gebaseerd op TIS-theorie wordt beleid van de
overheid ten aanzien van het stimuleren van R&D en het ontwikkelen van
markten aan elkaar gekoppeld, omdat ze samen bijdragen aan een goed
innovatiesysteem. Nu zien we dat R&D gericht energiebeleid rond de
topsectoren en marktcreatie via de SDE+ regeling niet op elkaar zijn
afgestemd; innovaties gestimuleerd met topsectorbeleid komen niet in
aanmerking voor SDE-subsidie. Denken in termen van technologische
innovatiesystemen helpt om het portfolio aan instrumenten optimaal op
elkaar af te stemmen. Het zeer recente beleid rond wind-op-zee is een mooi
voorbeeld van TIS-gebaseerd innovatiebeleid. EZ heeft zich sterk verdiept
in de specifieke problemen voor de snelle diffusie van offshore wind. Met
een coherent pakket maatregelen wordt getracht de ideale omstandigheden te
creëren voor diffusie van offshore wind. Dit gaat over het verlenen van
vergunningen, marktformatie via subsidiering en het versterken van de
kennisinfrastructuur omtrent offshore wind. Dit vraagt ook om ambtenaren
die zeer goed zijn ingevoerd in het “wind-op-zee-dossier”.
Doelgerichte innovatiesystemen
Veel maatschappelijke uitdagingen zijn duidelijk complexe “gettoproblemen”.
Denk bijvoorbeeld aan obesitas bij kinderen, de snelle teruggang in
biodiversiteit, het hoge aantal mensen met een burn-out, duurzame
mobiliteit, klimaatverandering, terrorisme etc. In deze gevallen is men het
vaak al niet eens over de exacte probleemformulering of de probleemeigenaar
en is er soms ook weinig bekend over de visies en opinies van de betrokken
burgers en instanties. Het probleem kan alleen worden opgelost met een
waaier aan technologische en niet-technologische oplossingen. Het is
onbekend welke combinaties van oplossingen wel of niet goed werken.
Het aanpakken van complexe maatschappelijke problemen is natuurlijk een van
de lastigste taken voor een overheid. Wij doen hier een aanzet tot een – in
onze optiek – effectieve aanpak. Innovatiebeleid neemt hierbij een centrale
plaats in. Wij stellen voor dat effectief innovatiebeleid voor complexe
maatschappelijke problemen uitgaat van de volgende drie principes:
- Breng het ‘gettoprobleem’ terug tot meerdere concrete doelen.
- Experimenteer met verschillende combinaties van technologische en
niet-technologische oplossingen.
- Kies combinaties van oplossingen die werken op basis van de uitkomst van
experimenten en schaal snel op.
Gezien de complexiteit van maatschappelijke problemen is het lastig
richting geven aan de benodigde ontwikkelingen. We weten bijvoorbeeld dat
voor het aanpakken van het klimaatprobleem de uitstoot van CO2
-emissies sterk dienen te dalen.
Box 1: Het voorbeeld van Vision Zero |
Er is in Nederland brede steun voor de zelfrijdende auto in het kader van “smart
mobility”. Zo zouden zelfrijdende auto’s de doorstroming op wegen kunnen
bevorderen, het verkeer veiliger kunnen maken en als deelauto het parkeerprobleem
kunnen oplossen. Het aantal gereden kilometers zou echter flink kunnen stijgen
nu mensen een langere autorit minder bezwaarlijk vinden en ook moet nog blijken
hoe snel de juridische hobbels ten aanzien van aansprakelijkheid van
zelfrijdende auto’s genomen kunnen worden. Innovatiebeleid ten aanzien van de
zelfrijdende auto gaat uit van een bepaalde technologie “op zoek naar een
probleem” in plaats van een uitdaging “op zoek naar een oplossing”. Een andere
manier om smart mobility te benaderen, is door eerst de maatschappelijke
uitdaging te benoemen, bijvoorbeeld verkeersveiligheid, waarvoor een breed
draagvlak onder betrokkenen bestaat. Vervolgens kan de uitdaging in een
concreet doel worden geherformuleerd, bijvoorbeeld een verkeerssysteem zonder
verkeersdoden. Dit was het uitgangspunt van het Zweedse publiek-private “Vision
Zero”-programma. Dit programma wordt ook steeds vaker buiten Zweden gehanteerd
en werkt dus export-bevorderend voor Zweedse bedrijven. Aan de hand van deze nul-
verkeersdoden-doelstelling komen al jaren autobedrijven, gemeenten, provincies,
ministeries, gedragswetenschappers, vervoerswetenschappers, juristen, politie en
ICT-ontwikkelaars bij elkaar om een reeks aan innovaties te ontwikkelen,
waaronder wegverbeteringen, alcoholpreventie, verbeterde rijlespakketten,
sensoren in auto’s etc. Sinds het programma is het aantal verkeersdoden in
Zweden ongeveer gehalveerd en is het een van de veiligste
landen met betrekking tot verkeer in de wereld. |
Er zijn echter zo veel verschillende manieren om dit doel te bereiken dat
het nauwelijks richting geeft aan innovatieprocessen. Zonder een
concretisering van een meer algemene uitdaging blijven problemen
ongrijpbaar. De grote abstracte doelen behorend bij gettoproblemen dienen
dan ook teruggebracht te worden tot concrete doelen die wel richting geven
aan innovatie en verandering. Voorbeelden van dergelijke doelstellingen
zijn nul verkeersdoden (zie Box 1), elke dakloze een slaapplek, geen
kinderen met obesitas, alle nieuwe auto’s zero-emissie en alle steden
klimaatneutraal (zie Box 2). Een eenvoudig doel leent zich ook goed voor
monitoring, omdat vooruitgang gemakkelijk en eenduidig gemeten kan worden.
Het uitblijven van resultaat wordt daarmee ook gelijk een politiek
probleem.
Box 2: Het voorbeeld van klimaatneutrale steden |
We hebben eerder gesteld dat reductie van CO2-emissies
een te abstract doel is voor een land om goed richting te geven aan innovatieprocessen.
Uiteraard is het belangrijk dat een dergelijk doel wordt gesteld, maar voor het
stimuleren van innovaties kunnen concretere doelen helpen. Een manier om doelen
concreter te maken, is de geografische schaal van het doel te verkleinen. Zo
zou een klimaatneutrale samenleving kunnen worden geconcretiseerd tot het
transformeren van een zestal middelgrote steden tot klimaatneutrale steden. Het
voordeel van deze aanpak is dat de complexiteit van de transformatie van een
geheel land wordt verkleind tot een aantal geografische gebieden. Zo kan
geëxperimenteerd worden met verschillende sets aan oplossingen die later veel
breder kunnen worden uitgerold. Een ander voordeel van een geografische
afbakening is dat alleen het ontwikkelen van nieuwe technologie onvoldoende is.
Voor klimaatneutrale steden dient een groot aantal technologische veranderingen
gecombineerd te worden en tevens vinden deze veranderingen plaats in een reële
context waar mensen wonen, regels gelden en allerlei maatschappelijke krachten
werkzaam zijn. De gekozen oplossingen dienen socio-technische oplossingen te
zijn, waar nieuwe technologie en veranderingen in de socio-institutionele
context optimaal zijn afgestemd. Het zijn juist de leerervaringen die worden
opgedaan in de interactie tussen technologie en socio-institutionele context
die belangrijk zijn voor het oplossen van maatschappelijke problemen. Een derde
voordeel van een geografische inperking van complexiteit is dat er vaak meer
enthousiasme voor verandering is te mobiliseren op lokaal niveau. Het laatste
voordeel betreft de schaal. De transformatie van een aantal klimaatneutrale
steden leidt tot een behoorlijke vraag naar duurzame technologie en kennis. Er
wordt dus meteen een behoorlijke markt gecreëerd voor klimaatneutrale
oplossingen. |
Van belang in de formulering van een concreet doel is dat potentiële
gebruikers van nieuwe technologie betrokken worden en gelijkwaardige
deelnemers zijn in het beslissingsproces. Immers, vanwege het ontbreken van
markten zijn ‘preferenties’ onbekend. Daarnaast hebben gebruikers vaak
onmisbare ervaringskennis en een onbenut creatief potentieel.
Vraagarticulatie door potentiële gebruikers verhoogt niet alleen de kans
dat een innovatie uiteindelijk breed wordt omarmd, het verstevigt ook de
legitimiteit van het innovatieproces zelf (Weber en Rohracher, 2012).
Het is belangrijk dat de concrete doelen een vraag naar innovaties, nieuwe
diensten en nieuwe businessmodellen opwekken. Juist de afwezigheid van
concrete markten voor innovaties voor maatschappelijke problemen beperkt
het ondernemerschap. Een helder gearticuleerde vraag en de middelen om
daadwerkelijk over te gaan tot adoptie wekt ondernemerschap en innovatief
vermogen op.
Het formuleren van een duidelijke doelstelling mobiliseert bestaande
organisaties om samen te werken, innovatieve oplossingen te bedenken, vraag
te articuleren, oplossingen te financieren en beleid beter te coördineren.
Zo ontstaat er rond de concrete doelstellingen een nieuw innovatiesysteem
dat gericht is op het verwezenlijken van het gestelde doel. We noemen dit
een Doelgericht Innovatie Systeem. Bedrijven uit allerlei
sectoren kunnen aansluiten zonder dat hun deelname op gespannen voet hoeft
te staan met de bestaande organisatie en sectorale instituties. Zo worden
bedrijven verleid om in geheel nieuwe netwerken te opereren, nieuwe
relaties aan te gaan en radicale innovaties te ontwikkelen. Afhankelijk van
de mate van ambitie van het doel zal een doelgericht innovatiesysteem een
tijdelijk of een semipermanent karakter hebben. Afhankelijk van de
tijdhorizon zal een doelgericht innovatiesysteem in meer of mindere mate
institutionaliseren.
Het formuleren van een duidelijke doelstelling mobiliseert bestaande organisaties om samen te werken, innovatieve oplossingen te bedenken, vraag te articuleren, oplossingen te financieren en beleid beter te coördineren.
Doelgerichte innovatiesystemen doorsnijden ook de traditionele grenzen van
ministeries. Om een doelgericht innovatiesysteem goed te ondersteunen, is
de bijdrage vanuit verschillende ministeries onontbeerlijk. Het primaire
mandaat voor innovatiebeleid dient bij maatschappelijke uitdagingen dan ook
gedeeld te worden tussen de ministeries en een hoge mate van afstemming en
coördinatie is nodig. Innovatiebeleid gericht op het oplossen van
maatschappelijke problemen vraagt dan ook om een andere overheid: minder
verkokerd en actief betrokken, met een hoge mate van kennis op de
maatschappelijke thema’s die leidend zijn. De huidige trend binnen de
overheid naar generalisten en procesmanagers en weg van specialisten en
sectorkennis staat haaks op de rol die de overheid te vervullen heeft. In
dit opzicht sluiten we aan bij het betoog van Marianne Mazzucato, die pleit
voor een sterke overheid die met kennis en kunde richting geeft aan de
veranderingen waar de maatschappij om vraagt, maar die de markt niet
vanzelf levert.
Conclusie
Innovatiebeleid gericht op het oplossen van maatschappelijke problemen is
nodig. Dit vraagt om een behoorlijke herijking van bestaand beleid.
Innovatiebeleid 1.0 (marktfalen gebaseerd) en 2.0 (Nationaal
innovatiesysteem gebaseerd) dient te worden opgevolgd door innovatiebeleid
3.0 (uitdaging-gericht). We hebben betoogd dat de maatschappelijke
problemen verschillend van karakter kunnen zijn. Wanneer er consensus
bestaat over het probleem en de oplossing (‘maanprobleem’) dient gewerkt te
worden aan het ondersteunen van Technologische Innovatie Systemen. Wanneer
er echter geen consensus bestaat over probleem en oplossing
(‘gettoprobleem’), dient gewerkt te worden met Doelgerichte Innovatie
Systemen die worden geformeerd rond een zo concreet mogelijk doel dat
richting geeft aan de innovatie. In beide gevallen is het van belang dat
beleid verschillende sectoren en belangen integreert.
* Dit essay is eerder gepubliceerd als: Frenken, K., Hekkert, M. (2017)
Innovatiebeleid in tijden van maatschappelijke uitdagingen, in: V. Minten
en M. te Pas (red.)
Sturen in een Verweven Dynamiek: Perspectieven op complexiteit enoriëntaties voor beleid
(Den Haag: Ministerie van Economische Zaken), pp. 46-57.
Referenties:
Arrow, K. J. (1962). Economic welfare and the allocation of resources for
invention, in: R.R. Nelson (ed.) The Rate and Direction of Inventive Activity. Princeton: Princeton
University Press.
Camps, M. (2015). Kiezen voor kansen, Economisch-Statistische Berichten 100 (4701): 6-10.
Cohen, W. M., Goto, A., Nagata, A., Nelson, R. R., Walsh, J. P. (2002).
R&D spillovers, patents and the incentives to innovate in Japan and the
United States. Research Policy 31(8): 1349–1367.
Centraal Planbureau (2016) Kansrijk Innovatiebeleid. Den Haag:
Centraal Planbureau.
Freeman, C. (1987). Technology Policy and Economic Performance: Lessons from Japan.
London: Pinter.
Frenken, K. (2017). Innovation policy from a complexity-theoretic perspective, Complexity, Governance and Networks (special issue
“Complexity, Innovation and Policy”), pp. 35-47 (open access.
Hekkert, M., Ossebaard, M. (2010). De Innovatiemotor, het versnellen van baanbrekende innovaties.
Assen: Van Gorcum.
Hekkert, M.P., Suurs, R.A.A., Negro, S.O., Kuhlmann, S., Smits, R.E.H.M.
(2007). Functions of innovation systems: A new approach for analysing technological change. Technological Forecasting and Social Change
74: 413–432.
Klein Woolthuis, R., Lankhuizen, M., Gilsing, V. (2005). A system failure
framework for innovation policy. Technovation 25: 609–619.
Mazzucato, M. (2013).
The Entrepreneurial State: debunking public vs. private sector myths
. London UK: Anthem Press.
Nelson, R.R. (1974). Intellectualizing about the moon-ghetto metaphor: A
study of the current malaise of rational analysis of social problems.
Policy Sciences
5: 375–414.
Weber, M., Rohracher, H. (2012). Legitimizing research, technology andinnovation policies for transformative change: Combining insights frominnovation systems and multi-level perspective in a comprehensive‘failures’ framework. Research Policy 41(6): 1037–1047.