Me Judice Economenpanel: de dubbele milieumoraal

Milieudilemma

Het milieu is een terrein dat al sinds de Club van Rome in het brandpunt van de belangstelling staat. Ondanks het debiteren van goed bedoelde intenties en mooie beloftes om de aarde te redden wordt er maar spaarzaam vooruitgang geboekt. Met de film The Inconvenient Truth zette Al Gore in 2006 het probleem van de opwarming van de aarde op de kaart voor het grote publiek. Of zijn film een wezenlijke verandering heeft aangebracht in het naleven van milieuvriendelijk gedrag is nog maar zeer de vraag. Het tot stand brengen van milieuverdragen die door de internationale gemeenschap worden ondertekend en nageleefd blijft toch keer op keer een tour de force. Economen worden herhaaldelijk als boosdoeners neergezet die altijd maar economische groei prediken en geen oog zouden hebben voor de negatieve uitstralingseffecten van groei op het milieu. In dat licht zou het – alleen al daarom – aardig zijn om te peilen hoe economen die moeizame relatie tussen groei en milieu zien. In de week van 18 tot en met 22 maart zijn stellingen over milieu uitgezet en 45 economen (een respons van 73 procent) hebben deze stellingen van een antwoord voorzien.

Groei kent zijn schaduwzijde

De meest eenvoudige stelling die men kan bedenken om te zien hoe economen denken over de relatie tussen groei en milieu is door deze maar zo eenvoudig mogelijk te stellen: “Het bevorderen van economische groei gaat in de praktijk ten koste van het behoud van het milieu.” Het gaat hier niet om de (technische) mogelijkheden die bestaan om economische groei en de kwaliteit van het milieu samen te laten gaan, maar om de harde werkelijkheid of de ongemakkelijke waarheid. In de onderstaande figuur is duidelijk zien dat  54 procent is het eens is met deze stelling, en ongeveer een op de vijf economen bevindt zich in de twijfelzone. Het is echter geen onomstotelijke waarheid: ongeveer een kwart van de economen is het oneens met deze stelling.

Stelling 1

Het bevorderen van economische groei gaat in de praktijk ten koste van het behoud van het milieu.

Resultaat (gewogen voor kennis expert)

> volledige uitslag Me Judice Economenpanel

Toch zou men bij het aanschouwen van milieuproblemen op wereldschaal een grotere meerderheid verwachten en de redenen waarom sommige economen het oneens zijn met deze stelling intrigeert. Als men de individuele toelichtingen op de stellingen leest komt naar voren waarom sommigen het niet eens zijn met deze stellling. Neem bijvoorbeeld de toelichting Eric Bartelsman: “Met hogere productiviteitsgroei kun je kiezen of je het besteedt aan een goed milieu of aan snelle raceauto's. De keus wordt goed gedaan als de prijzen de maatschappelijke kosten weergeven.” Eenzelfde soort toelichting kan men lezen bij Lans Bovenberg: “In het begin van groeiproces vaak afruil maar als prijzen en prikkels goed zijn kan groei zich juist uiten in efficiëntere benutting van schaarse milieugoederen. Groei kan dus groen zijn.” Als de milieuschaarste adequaat wordt beprijsd, dus als de externe effecten van private acties in de prijs van goederen wordt verwerkt, dan kan groei groen zijn. Onder de instemmers is dit besef dat groei groen kan zijn er wel degelijk, maar daar slaat toch het besef door dat per saldo groei en milieu een bijtende relatie is. Of zoals de Tilburgse milieu-econoom Reyer Gerlagh het verwoordt: “Economische groei en natuur en milieubehoud kunnen goed samen gaan: groene of selectieve groei. Helaas is dit inzicht niet doorgedrongen tot beleidsmakers. Beleid eenzijdig op groei gericht gaat onnodig ten koste van natuur en milieu.”

Dubbele moraal

In dat licht is het interessant te zien hoe economen aankijken tegen het beleid van de overheid dat tracht om milieuvriendelijk gebruik te stimuleren. Aan het panel is de stelling voorgelegd: “Ondanks het benadrukken van milieudoelstellingen door de overheid wordt in Nederland niet-duurzaam gedrag nog altijd beloond, en duurzaam gedrag bemoeilijkt.” Hier tekent zich een redelijk duidelijke consensus af: ongeveer 2 op de 3 economen is het eens dat deze dubbele moraal heerst in het milieubeleid. Slechts 7 procent is het oneens met deze stelling, waarbij de tegenstemmers vaak ook nog de nuance aanbrengen dat deze stelling in zijn algemeenheid niet geldt en dat er voorbeelden zijn te bedenken dat men zowel voor als tegen deze stelling kan zijn. Echter over het algemeen interpreteren economen deze stelling door het saldo van voor- en tegenvoorbeelden tegen elkaar af te wegen. En de voorbeelden zijn te overduidelijk, of om Rick van der Ploeg aan te halen: “Parkeren is nog steeds te vaak gesubsidieerd. Er is geen goed systeem voor rekeningrijden ingevoerd. En er wordt een kolencentrale gebouwd. Hoe vuil kan het nog worden in Nederland.”

Stelling 2 Ondanks het benadrukken van milieudoelstellingen door de overheid wordt in Nederland niet-duurzaam gedrag nog altijd beloond, en duurzaam gedrag bemoeilijkt.	Stelling 3 Wanneer overheden overgaan tot het publiceren van een Groen BNP zullen politici en beleidsmakers zich meer inspannen voor het behoud van het milieu en het beperken van de opwarming van de aarde.
Resultaat (gewogen voor kennis expert)	Resultaat (gewogen voor kennis expert)

> volledige uitslag Me Judice Economenpanel

Om de dubbele moraal in te dammen hebben generaties van milieu-economen, te beginnen met Roefie Hueting en Bob Goudzwaard, bedacht dat het conventionele inkomensbegrip onder macro-economen – het Bruto Nationaal Product (BNP) te transformeren valt tot een groen BNP, een breder welvaartsbegrip. Dat het BNP maar een beperkte graadmeter van welvaart is zullen de meeste economen wel onderschrijven en de stelling over de dubbele moraal (no. 2) raakt aan dat besef. Hoe over het BNP wordt nagedacht valt a priori niet te duiden. Volgens Jeroen van den Bergh (2009) vallen economen maar moeilijk te overtuigen om te denken in alternatieve BNP-maatstaven:  

"In discussies met collega-economen is het me opgevallen dat vooral macro-economen afhoudend reageren, en bijna instinctief en dogmatisch steun betuigen aan het BNP. Mijn indruk is dat BNP-informatie zo centraal staat in hun opleiding en werk dat het emotioneel lastig is om er kritisch op te zijn en afstand van te nemen."

Het BNP wordt in beleidskringen snel gezien als het belangrijkste getal waarmee ’s lands welvaart wordt gemeten. Nordhaus en Tobin (1972) hebben echter al heel vroeg de beperkingen laten zien van het conventionele BNP-begrip. En op dit punt moet ook niet het werk van Hueting worden vergeten die eveneens vroeg hier aandacht aan besteedde en op zijn eigen wijze het begrip Duurzaam Nationaal Inkomen (DNI) ontwikkelde. Echter conventionele economen hebben wat meer relativeringsvermogen, terwijl Hueting en volgers DNI als een objectief welvaartsbegrip zien (Hueting en Reijnders, 1996).

In de veertig jaren die volgden is er veel energie gestoken in het meten van een breder BNP begrip, maar blijkbaar hebben deze berekeningen niet de overtuigingskracht gekregen die de voorstanders van de vele variaties van een groen BNP voor ogen hadden. In dat licht is de volgende stelling aan het panel voorgelegd om te zien hoe men over de relatie informatie – beleidsactie denkt: “Wanneer overheden overgaan tot het publiceren van een Groen BNP zullen politici en beleidsmakers zich meer inspannen voor het behoud van het milieu en het beperken van de opwarming van de aarde.” Hoewel het geen strikt economische vraagstelling is, is het wel nuttig om eens te zien hoe economen denken over de instrumenten die bedacht worden om de afwegingen en beslissingen in het beleid te verbeteren.

Over het algemeen moet geconstateerd worden dat over deze stelling redelijk veel verdeeldheid bestaat, waarbij de sceptici toch wel de overhand hebben. Gewogen naar expertise van economen die een mening hebben gegeven komen we tot de volgende verdeling: 35 procent is het eens, 48 procent oneens en 18 procent twijfelt. Voor een belangrijk deel is deze spreiding aan opvattingen begrijpelijk omdat de definities over een groen BNP enorm varieert en onzekerheid over schadelijke effecten enorm groot is, of zoals Hofkes en Verbruggen (2012) het onlangs in een overzichtsartikel uitdrukten: "Geen van deze pogingen (om correcties op bestaande nationale productiecijfers) heeft echter ingang gevonden in de beleidsontwikkeling en de politiek. De belangrijkste redenen daarvoor zijn dat er te veel aannames moeten worden gemaakt, dat niet te  ontkomen valt aan impliciete waardeoordelen en dat de dekking nooit volledig is." Eenzelfde soort respons kan men aantreffen bij de panelleden, en zoals Frank Kalshoven het onder woorden brengt: "Groen BBP is geprobeerd en mislukt. We zullen echt iets beters moeten verzinnen."

Handel in emissierechten

Tot slot is het actuele beleid rond de opwarming van de aarde aan de orde gesteld. Vooral de vraag of de markt voor emissierechten faalt. Dit element staat centraal in bijvoorbeeld het functioneren van het Emissions Trading System (ETS) van de EU. De huidige CO2-prijs van emissierechten (rond 8 euro per ton CO2) is veel lager dan aanvankelijk verwacht. De huidige CO2-prijs geeft daarmee onvoldoende prikkels voor het bedrijfsleven om te investeren in koolstofarme technologieën. Deze technologieën zijn echter noodzakelijk om op de langere termijn tot een verdergaande emissiereductie te komen. De belangrijkste oorzaak voor de lage CO2-prijs is de economische stagnatie in de Europese Unie sinds het einde van 2008. Hierdoor vielen de emissies veel lager uit, terwijl het aantal emissierechten onveranderd bleef. Dit heeft tot een groot overschot aan rechten geleid, een overschot dat er zonder aanpassingen van het ETS waarschijnlijk tot en met 2020 nog grotendeels zal zijn. Hoe je het ook wendt of keert, de overheid zal zich moeten bemoeien met de prijsvorming als men denkt dat de huidige prijs niet een juiste afspiegeling is van de externe kosten. We hebben daarom de actualiteit proberen te vangen in de volgende stelling: “De EU Emissions Trading System (ETS) kan slechts effectief een rol vervullen in de bestrijding van CO2-uitstoot als er een prijsvloer voor de CO2-emissieprijs wordt vastgesteld.”

Stelling 4

De EU Emissions Trading System (ETS) kan slechts effectief een rol vervullen in de bestrijding van CO2-uitstoot als er een prijsvloer voor de CO2-emissieprijs wordt vastgesteld.

Resultaat (gewogen voor kennis expert)

> volledige uitslag Me Judice Economenpanel

Dat het ETS niet naar behoren werkt, daarover zijn economen het wel eens, maar in welke richting de oplossing gezocht moet worden dat is een veel moeilijker vraagstuk. Deze stelling werd dan ook door veel economen (eenderde) als te specialistisch ervaren en is door hen met ‘geen mening’ beantwoord. Van de overige economen die wel deze stelling beantwoorden is de intuïtie weergegeven in de bovenstaande figuur (stelling 4). Hoewel hier een meerderheid zich aftekent ten faveure van de stelling, zijn de stellingen van (gespecialiseerde) voor- en tegenstanders en twijfelaars even interessant om te lezen. Om maar met Rick van der Ploeg te beginnen die het ‘eens noch oneens’is met de stelling: “ETS is totaal gefaald omdat de rechten om te vervuilen gratis en voor niets aan de grootste vervuilers werden geschonken. Niet een bodemprijs is nodig, maar veel scherpere doelstellingen voor het terugdringen van de CO2 uitstoot.” Reyer Gerlagh is het ‘zeer mee eens’ met de stelling en zoals hij deze keuze onderbouwt: “Investeerders in schone energie willen zekerheid dat de investeringen rendabel zullen zijn. Een bodemprijs biedt zulke zekerheid. Daardoor zullen schone investeringen minder fluctueren, en zijn de kosten voor de consument uiteindelijk lager.” Sweder van Wijnbergen is het daarentegen ‘zeer oneens’ met de stelling: “Te veel rechten uitgeven en dan toch een prijsvloer opleggen is inconsistent, wat gebeurt er dan met het overaanbod? Oplossingen zijn minder rechten uitgeven en/of een supplementaire carbon tax.”

Conclusies

Milieu is een terrein dat binnen de economie lange tijd is verwaarloosd, maar inmiddels leeft het besef onder economen dat economische groei zijn schaduwzijde kent. Echter, economen tonen zich als het op het onderkennen van deze relatie ofwel realisten – groei heeft grosso modo een negatieve uitwerking op het milieu – of optimisten: het verenigen van groei en milieubehoud is wel degelijk mogelijk en in sommige sectoren en sommige landen zijn er hoopvolle ontwikkelingen. De consensus over deze specifieke relatie is groot, evenals het onderkennen van het feit dat er een dubbele moraal heerst in het onderschrijven van milieudoelstellingen door de overheid maar het niet in de praktijk brengen van principebesluiten. Er bestaat echter wel een verdeeldheid over welke beleidsinstrumenten het meest geschikt zijn om bijvoorbeeld de CO2-uitstoot te beperken en economen zijn ook verdeeld over de effectiviteit van het construeren van een groen of duurzaam welvaartsbegrip. Men kan veel tijd en moeite steken in het afleiden en definiëren van dergelijke begrippen, maar in de politiek arena zal opportunistisch met het groene BNP-begrip worden omgesprongen.

Maar wellicht schuilt de kern van de opdracht van milieueconomie niet zozeer in het plaatsen van kanttekeningen bij conventionele welvaartsbegrippen, maar nog het meest in het nadenken over methoden hoe beloftes kunnen worden nageleefd. Het bedenken van een duurzame wereld op papier is eenvoudiger dan het stimuleren van 'commitment' in een wereld waarin milieu een globaal publiek goed is (Sandler, 2004) en waarin de verleiding van het korte termijn gewin het wint van de lange termijn. Dat zou weleens het echte schaarse goed in de wereld van milieu kunnen zijn.

Referenties

Bergh, J. van den, 2009, De BNP Paradox, of waarom economen vasthouden aan een slechte gewoonte, Me Judice, 21 april 2009.

Hofkes, M.W., en H. Verbruggen, 2012, Van groene welvaartsmaten tot een nationale maatschappelijke kosten-batenanalyse, Tijdschrift voor Openbare Financiën, 44, 247-253.

Hueting, R., en L. Reijnders (1996), Duurzaamheid is een objectief begrip, Economisch Statistische Berichten, jrg. 81, pp. 425-427.

Nordhaus, W.D., en J. Tobin, 1972, Is Growth Obsolete?, NBER, Economic Research: Retrospect and Prospect Vol 5: Economic Growth, Cambridge MA.

Sandler, T., 2004, Global Collective Action, Cambridge University Press, Cambridge.