Algemene begrotingsregels werken suboptimaal

De Tinbergenregel

Voorafgaand aan het kiezen van begrotingsdoelen en bijbehorende -instrumenten is het zaak te onderkennen waaraan deze moeten voldoen om optimaal doelbereik en effectiviteit te borgen. Tinbergen heeft de regel daarvoor geformuleerd: om de gewenste waarde van N doelen te kunnen bereiken moet de beleidsmaker (ten minste) N instrumenten kunnen beheersen. Tinbergen bedoelde uiteraard onafhankelijke doelen en instrumenten. Dit naar analogie van het wiskundig inzicht dat een model met N onafhankelijke vergelijking oplosbaar is als sprake is van N onafhankelijke endogene variabelen. Daarbij wordt verondersteld dat alle relevante factoren correct zijn opgenomen in het model.

Begrotingsnormen en instrumenten hangen samen

Nu is voldoen aan de Tinbergenregel niet in het algemeen mogelijk, aangezien begrotingsdoelen en instrumenten in het algemeen niet onafhankelijk zijn. Vanouds heeft de rijksbegroting met name twee functies: het bevorderen van conjuncturele en structurele evenwichtige economische ontwikkelingen en de allocatiefunctie, dat wil zeggen het maken van keuzes over omvang en samenstelling van de collectieve voorzieningen. De drie genoemde uit de consultatie naar voren komende wensen voor de begroting hebben betrekking op de eerste functie.

Zo kunnen wat betreft de allocatiefunctie van de begroting hoge overheidsuitgaven op de merites beschouwd wenselijk zijn, maar tegelijk ook de economie uit evenwicht brengen. Hoge overheidsuitgaven kunnen echter ook juist evenwicht bevorderen, namelijk in geval van Keynesiaanse onderbesteding. Bij de uitwerking van de wensen moet dus nagegaan worden of dergelijke samenloop optreedt binnen de tijdshorizon. Als daarvan sprake is, dan is de consequentie daarvan dat het bereik van de afzonderlijke doelen en de effectiviteit van de afzonderlijke instrumenten niet kunnen worden vastgesteld. Dit betekent dat de begrotingsdoelen niet alle tegelijk optimaal kunnen worden nagestreefd. Bij samenhang tussen doelen ligt soms het accent op het ene doel en een andere keer op een ander doel. Op voorhand kan hierdoor niet gesteld worden dat algemeen geldende begrotingsdoelen bestaan.

Bij samenhang tussen doelen ligt soms het accent op het ene doel en een andere keer op een ander doel.

Bovendien moet wat betreft de kwantificering van de doelen en instrument ermee rekening gehouden worden dat gebruikmaking van de macro-economische modellen van de lidstaten leidt tot een onjuiste kwantificering. Want de optelsom van de uitkomsten van die modellen verschilt van de uitkomst van een geïntegreerd model voor de EU als geheel. Het is niet voor niets dat de Europese Commissie in het kader van het Europees Semester zelf landspecifieke ramingen opstelt.

Nu kan worden tegengeworpen dat het gaat om tweede orde effecten, dus verwaarloosbaar. Inderdaad zal het gaan om kleine verschillen. Maar bij het formuleren van doelen gaat het ook om kleine verschillen, zoals 2 procent groei of 2,5 procent. Dan vallen de verschillen al snel binnen de foutmarge van het model en worden de uitkomsten meer bepaald door toeval dan door beleid.

Een houdbare overheidsschuld en een schokbestendige economie

Is het zinvol te zoeken naar begrotingsnormen en instrumenten als uitkomsten meer bepaald worden door toeval dan door beleid? Toch wel, want op termijn duwt het beleid de economie wel degelijk in een richting, al is dat dus een processie van Echternach. Daarom wordt in het vervolg van dit artikel geanalyseerd welke variabelen twee van de uit de consultatie naar voren komende wensen voor de begrotingen van de lidstaten - een houdbare overheidsschuld en schokbestendigheid van de economie - het best representeren.

Een houdbare overheidsschuld

Wat betreft een houdbare overheidsschuld is relevant dat het gaat om lange termijn beleid. Dus daarvoor komt een trendmatige variabele in aanmerking, zoals de trendmatige overheidsschuld. Deze variabele op zichzelf heeft echter weinig betekenis. Belangrijker is namelijk de vraag of de overheidsbalans als geheel gezond is. Het gaat hierbij om de verhouding tussen de bezittingen van de overheid, zoals investeringen, winbare natuurlijke hulpbronnen en toekomstige inkomsten enerzijds en de daar tegenover staande schulden en verplichtingen anderzijds. Het eigen vermogen van de overheid is de resultante daarvan en kan positief of negatief zijn. Maar ook de overheidsbalans biedt op zichzelf nog onvoldoende inzicht. De overheidsschuld moet namelijk in samenhang worden gezien met de hoogte en samenstelling van de besparingen in de economie. Althans, in een lidstaat met relatief veel pensioenbesparingen, zal de risicogeneigdheid van spaarders gering zijn, waardoor beleggen in overheidspapier aantrekkelijk is. Een eenvoudige vuistregel voor een houdbare overheidsschuld ligt dus niet binnen handbereik.

In plaats van een norm voor de trendmatige overheidsschuld wordt voor het bereiken van een houdbare overheidsschuld ook een norm voor het verloop van het structurele begrotingssaldo geopperd. Een nadeel van een dergelijke norm is dat samenhangen met de andere posten op de overheidsbalans buiten beeld blijven. Dat zou nog steeds het geval zijn als wel rekening zou worden gehouden met bijvoorbeeld de netto investeringen van de overheid. Te eenvoudige normen sturen een economie uiteraard niet in de optimale richting.

Schokbestendigheid van een economie

Schokbestendigheid van een economie komt neer op het vermogen zich snel te kunnen aanpassen aan onvoorziene, snelle en fors veranderende omstandigheden, dan wel het vermogen die te kunnen absorberen. Dus anders dan een houdbare overheidsschuld, is schokbestendigheid een zaak voor de korte termijn. Nu leert de ervaring dat overheden vooralsnog niet in staat zijn schokken op te vangen met tijdige beleidsaanpassingen. Daarom kunnen instrumenten voor vergroten van de schokbestendigheid van de economie niet gezocht worden in stuurbare variabelen. Waar dan wel? In dit verband kan worden bedacht dat een organisatie schokbestendig is als deze vet op de botten heeft. Een lean and mean organisatie is immers gevoeliger voor veranderingen in de omgeving. Vergroten van de schokbestendigheid komt dan neer op verruimen van de jasjes; ook dat van de overheid. Een bijkomend voordeel daarvan is dat de doelmatigheid van een voorziening verbetert. Want een ruimere jas voorkomt dat energie verloren gaat aan af- en opbouw van de voorziening bij een sterk wisselend budget.

Dit vraagt om een stabiel budget voor de programma-uitgaven. Dat kan worden gecreëerd door meerjarenafspraken te maken over volume, kwaliteit - inclusief technologische vooruitgang -, prijs en de omgang met risico's - dus de vormgeving van een hardheidsclausule. Daarbij ligt voor de hand dat als de inflatie en de loonontwikkeling in de markt anders verlopen dan geraamd, deze verschillen worden doorvertaald in de afspraken. Anders zou feitelijk sprake zijn van een ombuiging of intensivering, dus een wijziging van het contract.

Is het zinvol te zoeken naar begrotingsnormen en instrumenten als uitkomsten meer bepaald worden door toeval dan door beleid? Toch wel, want op termijn duwt het beleid de economie wel degelijk in een richting.

Nu moet vet op de botten van de overheid worden gefinancierd. Bovendien worden in de bovenbeschreven opzet budgettaire risico’s geaccommodeerd door de op korte termijn stuurbare uitgaven, zoals investeringen en / of door het begrotingssaldo. Dit betekent dat schokbestendigheid en een houdbare schuld in het algemeen geen onafhankelijke doelen zijn. Bij zeer forse schokken kan een keuze noodzakelijk worden tussen programma-uitgaven, investeringen en oplopen van de schuld. De Studiegroep Begrotingsruimte stelt in het 16^e rapport Koers bepalen Kiezen in tijden van budgettaire krapte dat, als de economie zich in zwaar weer bevindt en een land structurele hervormingen doorvoert, de Europese begrotingsregels niet hoeven te conflicteren met verstandig begrotingsbeleid.

Maar ook conjunctureel evenwichtige ontwikkelingen

Op korte termijn spelen niet alleen schokken, maar ook onvoorziene conjuncturele fluctuaties. De conjunctuur is namelijk niet te voorspellen. Moet daarvoor overheidsbeleid in stelling gebracht worden? De twee uiterste mogelijkheden zijn deze fluctuaties volledig door te laten werken in de begroting enerzijds en niets doen anderzijds. Bij de eerste optie zou de overheid de conjuncturele dalen verdiepen en de pieken verhogen. Dat staat op gespannen voet met het inzicht dat stabiele ontwikkelingen op de lange termijn doelmatig zijn. Dit betekent dat de overheid moet streven naar dempen van conjuncturele golven.

Maar zoals met de omgang met schokken gaat ook dat niet lukken met discretionair beleid. In plaats daarvan kunnen, als de economie zich op een evenwichtspad bevindt, automatisch werkende instrumenten worden gebruikt. Een bekend instrument is om meer / minder dan geraamde belastingontvangsten als gevolg van hoog-/laagconjunctuur niet te vertalen in meer / minder uitgaven. Maar dit instrument moet niet te absoluut worden toegepast. Want onvoorziene inflatie en loonontwikkelingen in de markt moeten wel vertaald worden in de uitgaven. Anders zou namelijk sprake zijn van een reële ombuiging of intensivering.

Als de economie niet op een evenwichtspad zit, dan sturen automatisch werkende instrumenten een economie niet naar een evenwicht. In het slechtste geval houden ze de economie zelfs vast in een negatieve spiraal. Bijvoorbeeld bij Keynesiaanse onderbesteding, waarin vraag en aanbod elkaar vasthouden in een negatieve spiraal. Om die te doorbreken is discretionair beleid nodig. Hoewel suboptimaal, is dat beter dan geen discretionair beleid of automatisch werkende instrumenten.

Dus ook op het terrein van economische instrumenten bestaan geen algemeen toepasbare recepten.