Ander toezicht gevraagd in het land van de ‘old boys’

Het land van de 'old boys'

We leven in een democratie, zeggen we, en aan de oppervlakte lijkt dat ook zo. Maar onder die oppervlakte wordt het land geregeerd door oligarchieën van directies, besturen en raden van toezicht die bij elkaar op schoot zitten, als bestuurder hier en toezichthouder daar, buitenstaanders buiten de deur houden, dubbelfuncties vervullen, belangen verstrengelen, en elkaar beschermen en de bal toespelen.

Het probleem

Knoeiende wetenschappers, hobbyistische medisch specialisten, graaiende managers, en monomane bestuurders (in universiteiten, ziekenhuizen, woningcorporaties, bedrijven, en ga zo maar door) kunnen hun gang gaan als ze dat handig doen. Als iemand een fout maakt of over de schreef gaat dan wordt dat collegiaal genegeerd of onder de mat geveegd. Dat is heel begrijpelijk. Je moet als bestuurder of toezichthouder die mensen te vriend houden: die professionals die je nodig hebt en die moeilijk te beoordelen en te sturen zijn. Zo nu en dan wordt iemand die het al te bont maakt en het net te klunzig doet als zondebok de laan uit gestuurd. Maar voor elke Jansen Steur zijn er velen die onder de radar blijven.

Er wordt veel geld verspild in inefficiëntie, en in bedekte potjes, grabbeltonnetjes en stroompjes geld in vaag gehouden nevenfuncties. De bezuinigingen worden niet daar gezocht maar afgewenteld op mensen die de positie en de macht niet hebben om ook wat te rommelen.

Systeemtoezicht

Daar moet wat aan gebeuren. Beter toezicht en controle van buitenaf op wat er op de werkvloer gebeurt, is dan al gauw de gedachte. Maar dat werkt niet. Wat op die werkvloer gebeurt, is van buitenaf niet te beoordelen en te beheersen anders dan met een opeenstapeling van procedures en meetsystemen die de beroepsuitoefening verstikken en verlammen. Daar zijn er al veel te veel van.

In plaats van incidenten op te sporen en te straffen moet het proces dat tot incidenten leidt worden bekeken. En dan moet men niet proberen van buitenaf de primaire processen te beoordelen maar het interne toezicht erop. Systeemtoezicht heet dat (de Haas et al. 2011). Het is onder andere toegepast in milieutoezicht, en in de zorg is men bezig het te ontwikkelen (ZonMw 2012, en zie Artsennet 2012).

De opgave is om diegenen toezicht te laten doen wier taak dat is. Dat zijn de besturen van organisaties, en die moeten er voor zorgen dat ze toezicht hebben op de werkvloer. Dat gaat niet vrijwillig of vanzelf. Al te vaak richt het bestuur zich op andere dingen, raakt zij intern het zicht kwijt, bewaart zij liever de lieve vrede, en heeft zij de moed en het gezag niet om effectief toezicht te houden en fouten te voorkomen. Maar daarmee ontlopen zij de kern van hun taak.

Er moeten ook toezichthouders zijn, in raden van toezicht of raden van commissarissen die het bestuur bij de les houden. Die toezichthouders moeten onafhankelijk zijn, van buiten de oligarchie, en er moet doorstroming zijn, om aldus de oligarchie af te breken. Als iemand in de fout gaat dan moet niet alleen de zondebok worden aangepakt maar ook het bestuur dat geen toezicht uitoefende of het niet wilde hebben. Ze zijn er voor om dat wel te doen. Extern moet in het geval van publieke diensten de overheid er op toezien dat het bestuur respectievelijk de raad van toezicht haar taak van toezicht volbrengt. Bestuur en raad van toezicht moeten laten zien hoe zij dat doen, en dat moet van tijd tot tijd worden getoetst.

Horizontaal toezicht

Het volgende probleem doet zich voor op alle niveaus: extern, in een raad van toezicht, en intern, binnen de raad van bestuur. De toezichthoudende instantie (overheid, raad van toezicht, raad van bestuur) heeft in feite weinig inzicht in wat er omgaat in de processen waarop zij moeten toezien. De informatie is beperkt en asymmetrisch, en dat geldt meer naarmate er sprake is van hoogwaardige professionele arbeid (medisch specialisten, technici, wetenschappers, beleidsmakers, etc.).

Een tweede punt is dat het toezicht diversiteit moet onderkennen. In verschillende bedrijven, respectievelijk afdelingen binnen bedrijven, loopt niet alles op dezelfde manier. Er zijn verschillen in product, markt, organisatie, cultuur en andere omstandigheden. En vooral: sommige bedrijven/afdelingen hebben hun interne toezicht veel beter op orde dan anderen, en dat verdient beloning in de vorm van minder frequent en minder gedetailleerd extern toezicht. Als vertrouwen verdiend is dient dat ook te worden gegeven. Als iedereen dezelfde uitgebreide last van toezicht krijgt opgelegd dan wordt goed werkend intern toezicht niet beloond en komt het er ook niet van.

De oplossing ligt in horizontaal toezicht. Dat is onder andere ingevoerd bij het Ministerie van Financiën, in de interne accountantsdienst van de overheid en in de belastingdienst (zie www.belastingdienst.nl).

Hier geef ik een summiere toelichting (voor een nadere bespreking zie Nooteboom 2012). De toezichthoudende instantie vraagt de te controleren instantie hoe ze het best gecontroleerd kan worden, en vraagt haar te laten zien hoe zij de interne controle heeft ingericht. Dat geeft de basis voor minder externe controle naarmate de interne controle beter is, en dat laatste wordt periodiek getoetst. Een belangrijke voorwaarde voor vertrouwen is vrijwillige en tijdige rapportage van incidenten door de te controleren instantie zelf. Niet alleen ‘sorry’ zeggen maar ook oorzaken aangeven en maatregelen voor verbetering van het systeem van intern toezicht.

Intern is toezicht op professionele arbeid gemakkelijker dan extern. Echter, zoals hierboven al is aangegeven is dat interne toezicht vaak nog steeds moeilijk vanwege asymmetrische informatie. Daarom moet ook intern het principe van horizontaal toezicht worden toegepast. De professionals moeten aan het bestuur uitleggen hoe zij met een zo klein mogelijke omvang van controle met maximale effectiviteit gecontroleerd kunnen worden. Bij minimale omvang hebben alle partijen belang. Effectiviteit is gewaarborgd omdat het vanuit de werkvloer zelf komt. Maar dan moeten die professionals zich ook aan dat toezicht committeren en vertrouwen verdienen door zelf fouten te erkennen en aan te geven wat zij er aan gaan doen. Elkaar de hand boven het hoofd houden kan niet meer. Als zij die commitment en betrouwbaarheid niet waarmaken dan vallen ze terug in het oude keurslijf van detailtoezicht en voorschriften voor het proces dat ze zeggen te haten.

Conclusie

Wat we moeten leren te ontwikkelen en toe te passen is de combinatie: Horizontaal systeemtoezicht. Dit systeem heeft drie belangrijke voordelen. Zoals al gezegd is de omvang van de externe controle minimaal waar dat verdiend is. Dat is voor beide partijen voordelig. Ten tweede is er meer garantie dat de controle relevant en effectief is, gebaseerd op kennis en ervaring in het primaire proces. Ten derde levert deze aanpak een lerend systeem op. De toezichthouder leert steeds meer over wat er werkelijk gebeurt. De gecontroleerde instantie leert intern van het identificeren van de bronnen en oorzaken van fouten. Zij leert ook extern van de discussie met de controlerende instantie omdat deze ervaring en kennis opbouwt over wat her en der goed werkt.

De omslag in denken, doen en de organisatiecultuur die dit vergt, zal niet eenvoudig zijn, vooral binnen de bestaande bestuurlijke oligarchie, en vele organisaties zullen er niet toe in staat blijken te zijn. Die blijven dan belast met het oude belastende, dure en ineffectieve systeem van externe opgelegde controle. Daardoor zullen zij sneller van het toneel verdwijnen om door de nieuwe werkwijze vervangen te worden.

Referenties:

Haas, H. de, P. Meerman & M. de Bree, 2011, Compliance management and system based supervision,

Nooteboom, B., 2012, Horizontal control, item 75, blog http://philosophyonthemove.blogspot.nl