Bankenexamen van de ECB kan leiden tot veel onzekerheid

Asset Quality Review

Als onderdeel van de totstandkoming van het Single Supervisory Mechanism (SSM) voert de ECB van november 2013 tot oktober 2014 een ‘comprehensive assessment’ uit voor ongeveer 130 kredietinstellingen, die samen goed zijn voor ongeveer 85% van de bancaire activa in de eurozone. Deze ‘comprehensive assessment’ bestaat uit drie onderdelen: (1) een algehele risicobeoordeling, (2) een asset quality review (AQR) en (3) een stresstest. Hierna spreken wij simpelweg van een AQR om de hele ‘comprehensive assessment’ te beschrijven. De ECB ziet als belangrijkste doelen van deze exercitie het vergroten van de transparantie, het stimuleren van het opschonen van bankbalansen en het herstel van vertrouwen. Echter, de AQR is vooral een politieke voorwaarde voor het optuigen van het Single Resolution Fund (SRF): de AQR kan worden gezien als een toelatingstest om er zeker van te zijn dat het SRF alleen kan worden gebruikt voor banken die gezond zijn op het moment van toetreding tot het SSM. Er bestaan grote verschillen tussen de inschattingen van de mogelijke kapitaalbehoefte [1] . Naast de inschatting van de kapitaalbehoefte is het cruciaal hoe Europa om zal gaan met tekortschietende banken. Europese politieke leiders hebben in november 2013 een akkoord bereikt over de trapsgewijze oplossing voor kapitaaltekorten. In het kort komt die oplossing neer op de volgende stappen:

• Banken moeten kapitaal ophalen in de markt en eventuele winsten inhouden. Vanaf publicatie van de AQR-resultaten moeten kapitaaltekorten binnen zes tot negen maanden worden aangevuld.
• Als dit onvoldoende is, zullen nationale publieke middelen worden gebruikt. Hiervoor gelden echter de voorwaarden van de nieuwe EU-staatssteunregels, die een gelijk Europees bancair speelveld beogen. Deze regels stellen dat “voordat er kapitaalinjecties mogen plaats vinden, al het eigen vermogen en de achtergestelde schuld moeten zijn uitgeput, mits fundamentele rechten worden gerespecteerd en de financiële stabiliteit niet in het geding is” .
• Als dit onvoldoende is, zullen de Europese reddingsfondsen beschikbaar zijn. Het logische instrument hiervoor is het Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM).

Deze trapsgewijze oplossing geldt in de overgangsperiode tot eind 2015. Vanaf 1 januari 2016 treden immers de hiervoor relevante onderdelen van het Single Resolution Mechanism (SRM) in werking.

Mogelijke impact van de AQR

De trapsgewijze oplossing voor kapitaaltekorten lijkt op het eerste oog duidelijk, maar in de overgangsperiode tot eind 2015 bestaan nog diverse onzekerheden. Hoewel het door het politieke karakter van de AQR lastig is om een exacte inschatting te maken, worden hieronder een aantal kwesties beschreven die na de AQR kunnen spelen.

Beschikbaarheid van kapitaalsteun

Alle drie de stappen in de trapsgewijze oplossing hebben aanzienlijke beperkingen qua verschaffing van financiële middelen bij kapitaaltekorten. Ten eerste bleek de afgelopen jaren dat het voor banken moeilijk is om kapitaal op te halen in de markt, zeker voor zwakkere banken in Zuid-Europa. In anticipatie van de AQR slagen diverse Zuid-Europese banken hier echter steeds beter in. Ten tweede bieden de overheidsfinanciën van diverse Zuid-Europese overheden weinig ruimte voor kapitaalinjecties aangezien dit hun eigen terugkeer naar of fragiele toegang tot kapitaalmarkten kan bemoeilijken.

Daarnaast kan de ‘bail-in’-voorwaarde uit de EU-staatssteunregels -dus het afschrijven of omzetten in eigen vermogen van ongedekte crediteuren wanneer een bank afstevent op een faillissement- de druk op de overheidsfinanciën maar beperkt wegnemen, vooral vanwege de nauwe reikwijdte, namelijk slechts verliesdeling tot en met achtergestelde schuld. De afweging tussen het gebruik van publieke middelen en de toepassing van ‘bail-in’ is een politieke keuze [2] .

Ten derde is de beschikbare leencapaciteit onder het ESM weliswaar groot (€ 449,7 mrd) maar de Noord-Europese politieke wil om hier gebruik van te maken is beperkt [3] . Ondanks de beperkte mogelijkheid of bereidheid onder de trapsgewijze oplossing hebben de afgelopen jaren laten zien dat Europese financiële steun in geval van nood uiteindelijk wel wordt gegeven. Het ligt in de lijn der verwachting dat dit naar aanleiding van de AQR niet anders zal zijn. De beperkte politieke wil om steun te verlenen vanuit het ESM vereist echter wel dat er sprake is van substantiële druk vanuit de financiële markten.

Onzekerheid onder investeerders

Bovengenoemde beperkingen met betrekking tot de beschikbaarheid van financiële middelen kunnen leiden tot onzekerheid over het resolutieproces. Ten eerste is het onbekend in welke mate nationale publieke middelen worden ingezet voordat er gebruik wordt gemaakt van het ESM. Ten tweede is de ‘bail-in’-conditie uit de EU-staatssteunregels een minimumvoorwaarde, hetgeen impliceert dat nationale overheden de ruimte hebben om ‘bail-in’ breder toe te passen dan alleen op de achtergestelde schuld. Dit zou de last voor de belastingbetaler verkleinen. De minimumvoorwaarde leidt tot een situatie waarin verschillende landen een verschillende mate van ‘bail-in’ kunnen toepassen, mogelijk als een reflectie van hun overheidsfinanciën of hun politieke houding jegens de financiële sector.

Onzekerheid onder investeerders over de mate van ‘bail-in’ is onwenselijk aangezien het de financieringskosten van banken kan vergroten en marktonrust in de hand kan werken. Dit hangt uiteraard af van de mate waarin ‘bail-in’ momenteel is verdisconteerd in de financieringskosten. Figuur 1 laat zien dat onzekerheid over de implicaties van het Cypriotische hulppakket, dat definitief werd op 25 maart 2013, heeft geresulteerd in een tijdelijke verhoging van de risicoperceptie van financiële instellingen. Onzekerheid over de mate van ‘bail-in’ geldt ook tijdens het mogelijke gebruik van het ESM, aangezien de voorwaarden hiervoor nog onbekend zijn. In geval van ESM-steun kan een bredere toepassing van ‘bail-in’ dan alleen op achtergestelde schuld niet worden uitgesloten. Kortom, politieke vrijheid in de toepassing van de trapsgewijze oplossing gaat ten koste van de zekerheid van investeerders en kan daarom resulteren in hogere financieringskosten voor banken.

Figuur 1. Onrust rondom Cypriotisch hulppakket

Geloofwaardigheid ECB/bankenunie

Bovengenoemde beperkingen van de beschikbare financiële middelen en de mogelijke onzekerheid onder investeerders vormen een risico voor de geloofwaardigheid van de AQR. Anders gesteld, de geloofwaardigheid van een stresstest wordt politiek beperkt door de mogelijke oplossingen voor alle denkbare uitkomsten. Europa kende in 2009, 2010 en 2011 al teleurstellende stresstesten van de Committee of European Banking Supervisors (CEBS) en later de European Banking Authority (EBA). De EBA heeft onlangs de methodologie en macro-economische scenario’s voor haar stress test gepubliceerd.

Een softe AQR/stress test -of een situatie waarin banken snel in de problemen geraken nadat zij zijn geslaagd voor de AQR- kan leiden tot ernstige reputatieschade voor de ECB. Vanwege de statutaire onafhankelijkheid en autoriteit van de ECB is het waarschijnlijk dat zij beter in staat zal zijn weerstand te bieden aan politieke druk dan CEBS en EBA in de afgelopen jaren. Tegelijkertijd is het onrealistisch om te verwachten dat de ECB een uitkomst zal riskeren die veel negatiever is dan de politiek kan oplossen. Reputatieschade voor de ECB ten gevolge van een softe AQR betekent bovendien een valse start voor de bankenunie als geheel. Zo kan een ongeloofwaardige AQR negatief zijn voor de bereidheid van (Noordelijke) lidstaten om in de toekomst meer bij te dragen aan het resolutiefonds. Dit zou resulteren in een minder geloofwaardige en effectieve bankenunie.

Daarnaast zijn een strenge AQR én een helder resolutieproces cruciaal voor de opschoning van de Europese bankbalansen. De nationale resolutie-aanpak sinds de start van de financiële crisis bleek onvoldoende vanwege de softe houding van nationale autoriteiten jegens hun ‘kampioenbanken’. Inadequaat beleid in het verleden wordt gezien als een belangrijke oorzaak van de aanhoudende daling van het uitstaande kredietvolume, vooral in Zuid-Europa (figuur 2).

Figuur 2. Kredietverlening eurozone

Conclusies

Als onderdeel van de oprichting van een Europese bankenunie voert de ECB momenteel een Asset Quality Review uit zodat alleen gezonde banken kunnen toetreden tot het Europese bankentoezicht. Europese politieke leiders hebben overeenstemming bereikt over de trapsgewijze oplossing voor kapitaaltekorten, maar in de praktijk bestaan er diverse onzekerheden.

Ten eerste is de ‘bail-in’-conditie uit het EU-staatssteunregime een minimumvoorwaarde, hetgeen impliceert dat overheden qua verliesdeling verder kunnen gaan dan alleen achtergestelde obligatiehouders.

Ten tweede is de conditionaliteit van eventuele ESM-financiering nog onbekend, maar een bredere toepassing dan op alleen achtergestelde schuld kan niet worden uitgesloten. In zijn algemeenheid hoeft men niet te twijfelen aan de beschikbaarheid van voldoende financiële middelen bij kapitaaltekorten. Maar de onduidelijkheid over de trapsgewijze oplossing kan leiden tot onzekerheid onder investeerders. En dit kan weer resulteren in hogere financieringskosten voor banken en kan bovendien marktonrust in de hand werken. Daarnaast vormt deze onduidelijkheid een beperking voor de geloofwaardigheid van de AQR, wat kan leiden tot reputatieschade voor de ECB en de bankenunie als geheel.

Voetnoten: