Breng gedragseffecten fiscale maatregelen beter in beeld

Recent beleid bevat veel lastenverzwaringen

Vanaf 2010 hebben de kabinetten onder leiding van minister-president Rutte een groot aantal bezuinigingsmaatregelen doorgevoerd om de overheidsfinanciën op orde te brengen. Als we de beoogde budgettaire opbrengsten van al deze maatregelen bij elkaar optellen komen we voor 2017 inmiddels op € 47 miljard uit. Als we dit alleen doen voor de lastenmaatregelen komen we uit op een saldo van € 15 miljard (CPB 2015).

Rekenregels kabinet gaan uit van statische grondslag

Aangezien het hier gaat over grote bedragen, die horen bij ingrijpende maatregelen, is het van belang te weten wat de cijfers achter de maatregelen precies inhouden. De bedragen die aan fiscale beleidsmaatregelen in een regeerakkoord en/of belastingplan worden toegekend zijn directe ex-ante budgettaire effecten (noot 1). Dit betekent dat in de raming van een verhoging of een verlaging van een belastingtarief in de regel wordt uitgegaan van een statische grondslag, zonder gedragseffecten (noot 2). Met gedragseffecten bedoelen we alle mogelijke reacties van belastingplichtigen om de extra belastingdruk die door de fiscale maatregel ontstaat, te voorkomen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan grenseffecten, wijzigingen in consumptiepatronen of het gebruik van juridische constructies om de belastingplicht te ontwijken.

Conform deze systematiek levert een (hypothetische) verhoging van de benzinesaccijns van € 0,01 per liter, bij een (hypothetisch) verkoopcijfer van 5,3 miljard liter benzine, € 53 miljoen aan extra accijnzen op. Instinctief gaat deze berekening mis, omdat er op geen enkele manier rekening wordt gehouden met het feit dat prijs en vraag zich omgekeerd evenredig tot elkaar verhouden: een prijsverhoging leidt ceteris paribus tot lagere consumptie van het betreffende goed. Oftewel, een hogere prijs voor een liter benzine zal leiden tot een daling van de verkoop benzine.

Het kabinet gooit alle gedragseffecten op één hoop

De ceteris paribus conditie is hierbij echter van groot belang; de cijfers beschrijven een laboratoriumsituatie. In de echte wereld laten burgers de beslissing om de tank vol te gooien met benzine uiteraard niet alleen beïnvloeden door een prijsverhoging. Ook andere ontwikkelingen, zoals de ontwikkeling van de koopkracht van de automobilist, die tegengestelde of juist versterkende prikkels kunnen geven, zijn hierop van invloed.

Om deze reden beschouwt het kabinet alle effecten van een beleidspakket als relevant voor de raming van de belastingontvangsten. Dit loopt via de zogenaamde macro-economische doorrekening van het CPB. Hierbij worden de gevolgen van alle voorgestelde maatregelen voor de belasting- en premieontvangsten berekend, inclusief de gedragseffecten van al deze maatregelen samen. Kortom, de gedragseffecten vallen niet buiten de raming van de belastingontvangsten, maar dit gebeurt alleen “ergens diep onder de motorkap van het CPB”, zoals de staatssecretaris van Financiën dat recentelijk beeldend aangaf tijdens een debat in de Tweede Kamer (noot 3).

Belangrijke informatie ontbreekt in politiek besluitvormingsproces

De directe gedragseffecten van fiscale beleidsmaatregelen worden om deze reden niet meegenomen bij de berekening en de presentatie van het budgettaire effect van individuele fiscale beleidsmaatregelen in budgettaire nota’s van het kabinet. Dit zou immers tot dubbeltellingen met de raming van het CPB leiden. Het probleem daarbij is echter dat cijfers over de directe gedragseffecten van individuele fiscale maatregelen ook niet op een andere plek worden gepresenteerd, en ze daarmee volledig buiten beeld blijven bij de politieke besluitvorming. Dit vertroebelt het zicht in de verschillende fases van dit besluitvormingsproces.

Dit begint in de beleidsvoorbereidende fase. Op het moment dat beleidsmedewerkers op het Ministerie van Financiën een fiscaal beleidsvoorstel opstellen, houden zij geen rekening met directe gedragseffecten, omdat deze binnen de bestaande systematiek van het opstellen van de Rijksbegroting, zoals hierboven beschreven, niet relevant zijn. Op het moment dat het voorstel op het bord van de verantwoordelijke bewindspersoon ligt, heeft deze dus niet als vanzelfsprekend zicht op eventuele directe gedragseffecten, terwijl die wel relevant kunnen zijn voor de opbrengst van die specifieke maatregel. Denk bijvoorbeeld aan de gevolgen van grenseffecten voor de opbrengst van de eerder genoemde hypothetische accijnsverhoging op benzine. Inzicht in de verwachte omvang hiervan zou de verantwoordelijke bewindspersoon er toe kunnen bewegen een alternatieve maatregel te nemen, waarbij geen grenseffecten op de loer liggen.

In de volgende fase van de politieke besluitvorming, als het parlement een oordeel moet vellen over de door het kabinet voorgestelde maatregelen, zou inzicht in directe gedragseffecten van voorgestelde maatregelen bij kunnen dragen aan een betere afweging tussen verschillende beleidsopties. Het ontbreken van dit inzicht is op dat moment misschien nog wel problematischer dan in de beleidsvoorbereidingsfase, omdat het kabinet het parlement altijd zo realistisch mogelijk zou moeten informeren over de (budgettaire) gevolgen van het (voorgestelde) beleid.

De laatste fase waarin het buiten beeld blijven van directe gedragseffecten problematisch is, is de realisatiefase. Idealiter is het een jaar na de verhoging van een belastingtarief duidelijk of daadwerkelijk het geld is opgehaald wat met de maatregel werd beoogd, en wat eventuele oorzaken zijn voor afwijkingen. Nu is dat meestal niet duidelijk, en worden alle over –of onderschrijdingen verklaard doordat de economie zich anders heeft ontwikkeld dan verwacht. De ideale situatie waarin beleid wordt bijgestuurd op basis van informatie over daadwerkelijk gerealiseerde opbrengsten, waarbij in ieder geval op hoofdlijnen bekend is waardoor dat veroorzaakt wordt, is hierdoor aan de inkomstenkant van de begroting slechts beperkt aanwezig.

Inzicht in gedragseffecten draagt bij aan maatschappelijke discussie

Ook als we verder kijken dan de begrotingstechnische besluitvorming zien we waarom inzicht in directe gedragseffecten van individuele fiscale beleidsmaatregelen belangrijk is. De gehanteerde systematiek leidt namelijk ook buiten de Haagse vierkante kilometer, waar over de toekomst van ons land wordt beslist, tot een probleem.

Burgers en ondernemers in het hele land worden geraakt door de maatregelen. In reactie hierop zullen zij hun invloed uit willen oefenen op het politieke besluitvormingsproces. Het is op dit moment van belang dat een transparante, heldere en realistische onderbouwing van het bedrag dat met de maatregel opgehaald moet worden beschikbaar is om de discussie over het nut, noodzaak en het effect op de maatschappij van de maatregel goed te kunnen voeren. De maatschappelijke discussie over de cijfers achter de raming en realisatie van de verhoging van de accijns op diesel en LPG heeft dit belang duidelijk laten zien.

Conclusie

Kortgezegd observeren wij dat vanuit de technocratische benadering van het opstellen van een deugdelijke raming van belastingontvangsten voor de Rijksbegroting het te verklaren is dat de gedragseffecten van fiscale maatregelen buiten beeld blijven. Tegelijkertijd observeren wij dat in de verschillende fases van het politieke besluitvormingsproces informatie over directe gedragseffecten van belastingmaatregelen wel degelijk een belangrijke rol zou kunnen en moeten spelen. Het is namelijk goed denkbaar dat de politiek tot andere keuzes komt indien de directe gedragseffecten van fiscale maatregelen tijdig in beeld komen. Inzicht in directe gedragseffecten kan bovendien bijdragen aan een verbetering van de maatschappelijke discussie over het nut, noodzaak en effecten van maatregelen.

Beter inzicht in de directe gedragseffecten van fiscale beleidsmaatregelen kan worden bereikt door ze mee te nemen in de raming van de opbrengsten. Een andere mogelijke oplossing, die mogelijk werkbaarder is, is om bij fiscale beleidsvoorstellen separaat inzicht te geven in de directe gedragseffecten. Welke oplossing ook wordt gekozen, het huidige kabinet zou in ieder geval een serieuze beleidsinspanning kunnen doen om nog voor het eind van hun regeerperiode beter zicht te krijgen op de verschillende aspecten van gedragseffecten van individuele fiscale maatregelen. Juist nu, na jaren van forse lastenverzwaringen, is hét moment om benodigde relevante informatie hierover te verzamelen. De volgende coalitie kan dan op basis daarvan direct in het regeerakkoord inzicht geven in de verwachte directe gedragseffecten van de voorgestelde lastenverzwaringen en/of -verlichtingen. Belastingbetalers hebben niet alleen recht op duidelijkheid, het voorkomt ook veel gedoe achteraf als direct helder is waar de verwachte opbrengst of uitgave op is gebaseerd.

De auteurs zijn als onderzoeker werkzaam bij de Algemene Rekenkamer. Een belangrijk deel van de kennis voor dit artikel is opgedaan tijdens hun onderzoek naar de raming van belastingontvangsten. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Noten

(1) Voor de uitgavenmaatregelen gelden andere uitgangspunten. Deze blijven in het kader van dit artikel buiten beschouwing.

(2) In de Miljoenennota 1993 is aangegeven dat er uitzonderingen mogelijk zijn: “Slechts in die uitzonderlijke gevallen waarin gedragseffecten partieel te berekenen zijn, ondubbelzinnig kwantitatief in kaart kunnen worden gebracht en zich binnen een relatief kort tijdsbestek materialiseren, worden de opbrengsten c.q. kosten van fiscale maatregelen voor gedragseffecten gecorrigeerd.”

(3) Tweede Kamerdebat over de budgettaire opbrengsten van accijnsverhoging en de verhoging van de oldtimerbelasting dd 12 oktober 2015.