Eenzijdige focus op economische groei niet goed voor de stad

Economische groei op zich leidt tot minder duurzaamheid

Het overheidsbeleid is al decennia lang gebaseerd op het uitgangspunt dat economische groei direct of indirect ten goede komt aan het welzijn van de samenleving: hoe hoger het BNP, hoe hoger het welbevinden, hoe beter de gezondheid, hoe lager de criminaliteit. Maar inmiddels wordt van meerdere kanten de vraag gesteld of dat economische groei paradigma niet te onvoorwaardelijk wordt nagestreefd. Zo is in het Human Development Report van UNDP (2013) te lezen dat‘... economic growth alone does not automatically translate into human development progress. Pro-poor policies and significant investments in people’s capabilities—through a focus on education, nutrition and health, and employment skills—can expand access to decent work and provide for sustained progress.’ Toch wordt internationaal en ook in ons land sinds de wederopbouw van na 1945 een strategie gevolgd die sterk is gebaseerd op investeren in sectorale expansie en het mobiliseren van de arbeidsflexibiliteit. Daarbij wordt niet zelden nagelaten te anticiperen op de negatieve bijeffecten van deze aanpak. Lange tijd is gedacht dat de economische groei na enige tijd vanzelf negatieve verschijnselen van milieuvervuiling en sociale uitsluiting zou oplossen door nieuwe technologische ontwikkelingen en daarmee verbonden nieuwe kansen op sociale stijging. Als onderdeel daarvan werden in verschillende episodes van arbeidsschaarste ook mensen uit andere landen aangemoedigd zich in Nederland te vestigen, zoals in de periode 1945-1965 werknemers uit o.a. Italië, Spanje en Griekenland. Vanaf 1970 werden Turken en Marokkanen als gastarbeiders naar Nederland gehaald. Het proces herhaalde zich in 2006 met werknemers uit Polen, waarna recentelijk ook Bulgaren en Roemenen het recht kregen om in Nederland te werken. Het vrije verkeer van mensen en goederen zou via marktwerking tot lagere arbeidskosten leiden en daarmee de beste garantie zijn voor economische groei en welvaart. Kende Nederland in 1960 ca. 2,5 % allochtonen, dat aantal liep volgens het CBS snel op naar 11,5% in 1980 en bedraagt in 2013 20,9%. Door deze vooral op economische groei gerichte strategie wordt echter voorbij gegaan aan de vraag of deze groei wel meer duurzaamheid oplevert, dat wil zeggen of naast de groei van de economie en het behoud van concurrentievermogen van multinationale bedrijven het lokale/regionale milieu en de sociale kwaliteit van leven zich tevens gunstig ontwikkelen.

De duurzaamheid van grootste Nederlandse steden neemt af

Middels een recent onderzoek (Zoeteman et al, 2014) naar de duurzaamheid van de 403 Nederlandse gemeenten verzamelden wij gegevens die licht werpen op de samenhang tussen economische groei, stedelijke ontwikkeling en gemeentelijke duurzaamheid (zie figuur 1). Uit de resultaten blijkt dat er inderdaad een samenhang is tussen de omvang van gemeenten en hun economische prestatie, maar dat ecologische en sociaal-culturele kwaliteiten daarbij achterblijven. De gepresenteerde scores in figuur 1 drukken de afstand uit in % tot een door de onderzoekers, op basis van onder meer nationale ambities en de performance van voorlopende steden, geformuleerd duurzaamheidsdoel. De duurzaamheidsdoelen worden gehanteerd voor individuele indicatoren, die de bouwstenen voor de duurzaamheidsbeoordeling vormen. Zo geldt bijvoorbeeld voor de indicator ‘aandeel werkgelegenheid in de creatieve industrie’ dat het duurzaamheidsdoel is geformuleerd als: ‘het percentage van de werkgelegenheid in de creatieve industrie is minstens 6% van de totale werkgelegenheid'. Gemeenten die hieraan voldoen hebben voor deze indicator de hoogste duurzaamheidsscore (100%). Naarmate het aandeel van de werkgelegenheid in deze sector minder is dan 6% wordt volgens een per indicator gedefinieerd verloop de score als fractie van 100% berekend. Bijvoorbeeld bij een werkgelegenheidsaandeel van 3% is de duurzaamheidsscore voor deze indicator 3/6x100=50%. De duurzaamheidsscores voor de afzonderlijke indicatoren worden gegroepeerd naar thema’s (bijvoorbeeld het thema kennis) en de thema’s worden samengebundeld tot een duurzaamheidskapitaal. Zo is het economisch kapitaal opgebouwd uit de thema’s arbeid, ruimtelijke vestigingsvoorwaarden, economische structuur, infrastructuur en bereikbaarheid, en kennis. Het economisch kapitaal wordt vervolgens op basis van gelijk gewicht samengevoegd met een ecologisch en een sociaal-cultureel kapitaal die met elkaar de totale duurzaamheidsscore vormen. In totaal zijn in de studie 90 indicatoren in de analyse betrokken, vooral met behulp van data van het CBS.

Figuur 1: Totale duurzaamheidsscore en van het ecologisch, sociaal-cultureel en economisch ‘kapitaal’ van 403 Nederlandse gemeenten per grootteklasse

_{Bron: Zoeteman et al. (2014)}

Bij gemeenten die groter zijn dan 200.000 inwoners nemen het ecologische en sociaal-culturele kapitaal af terwijl daar, op basis van de gebruikte indicatoren, een geringe toename van economische groei tegenover staat. Het betreft hier centrumgemeenten die enerzijds economische kansen creëren maar tegelijk met hun economische ontwikkeling de sociaal-culturele en milieuproblemen binnen de eigen gemeente doen toenemen (afwenteling). Bovendien verergeren hogere inkomensgroepen die situatie van afwenteling doordat ze de stad ontvluchten om neer te strijken in randgemeenten die in ecologisch en sociaal opzicht beter gekwalificeerd zijn (om zich niet zelden van daaruit tegen de stedelijke expansie te verzetten). Zo sorteren hogere inkomensgroepen de voordelen van centrumsteden en perifere gemeenten uit. Deze afwenteling en uitsortering vindt op regionale schaal plaats.

Grote gemeenten bieden tegelijk meer kansen

De betere economische kansen bij grote gemeenten hoeven overigens niet alleen negatief uit te pakken voor de andere kapitalen. Zo blijkt uit figuur 2 dat grote gemeenten met een industrieel karakter zoals Rotterdam, Amsterdam en Tilburg tot verrassende prestaties weten te komen op het vlak van energie en klimaat, door een snelle inzet op stadswarmte, wind en zonnestroom. Dat geldt trouwens ook voor de nieuwe gemeenten als Lelystad, Almere en Zeewolde waar de woningvoorraad jong is, men open staat voor technologische innovaties en nog veel fysieke ruimte voorhanden is om deze te realiseren.

Figuur 2: De duurzaamheidsscores van Nederlandse gemeenten op het thema energie en klimaat

_{Bron: Zoeteman et al. (2014)}

Grote gemeenten blijven bovendien uit zichzelf mensen aantrekken omdat hier de kansen op sociale stijging het grootst zijn. Helaas lukt het niet iedereen om hierin succesvol te zijn. Bovendien worstelen veel grotere gemeenten nog met hun industriële verleden. Vandaar dat in de grotere gemeenten ook de wijken te vinden zijn met de grootste groepen arme huishoudens, de grootste duurzaamheidsuitdaging van Nederland op dit moment. Gemeenten met de meest arme huishoudens zijn Rotterdam, Amsterdam, Vaals, Den Haag en Groningen. Dat is een belangrijke reden waarom in de grootste gemeenten de sociale samenhang, de participatie en de veiligheid het laagste scoren. Deze sociale problematiek in de grotere centrum- en industriesteden vraagt om een voortgaande bestuurlijke aandacht, vergelijkbaar met de transitieopgave op het vlak van energie en klimaat, of de versterking van de economische ontwikkeling.

Maak dynamiek tussen gemeenten tot focus van overheidsbeleid

Het is goed ons daarbij te realiseren dat de economische ontwikkeling van steden zich niet op een eiland afspeelt, maar in de context van een regionale samenhang en inte­r­nationale handelsstromen. Ons onderzoek maakt scherp zichtbaar hoe de wisselwerking tussen economische, ecologische en sociaal-culturele ontwikkelingen ook intergemeentelijke trekjes heeft: binnen de regio wentelen gemeenten problemen op elkaar af en maakt men selectief gebruik van elkaars kwaliteiten. Zo ontlenen randgemeenten als Naarden, Midden-Delfland en Houten hun positie als meest duurzame gemeente voor een belangrijk deel aan het feit dat zij hogere inkomensgroepen als inwoners aantrekken terwijl de lasten die met het verkrijgen van die hogere inkomens samenhangen in de nabijgelegen grote steden achterblijven. Bij zeer laag scorende gemeenten is het omgekeerde het geval. Spijkenisse draagt als slaapgemeente eenzijdig de sociale lasten van de lagere segmenten van de arbeidsmarkt voor de haven en de industrie van Rotterdam, zonder de bijbehorende lusten (economische en dienstenvoordelen). Deze intergemeentelijke dynamiek wordt overigens momenteel door de beschik­bare data nog maar beperkt in beeld gebracht. Het is omwille van een evenwichtige economische ontwikkeling van steden van belang dat in de toekomst meer aandacht gaat ontstaan voor deze intergemeentelijke dynamiek, ook bij de gegevensverzameling, om zo een scherper beeld te krijgen van de betrokken duurzaamheidsopgaven.

_{* Een verkorte weergave van dit artikel verscheen eerder in Trouw van 26 maart 2014.}

Referenties

UNDP, 2013, Human Development Report 2013, The Rise of the South: Human Progress in a Diverse World, New York.

Zoeteman, B C.J., J. Slabbekoorn, R. Smeets, J. Dagevos en J.Th. Mommaas, 2014, Nationale Monitor Gemeentelijke Duurzaamheid 2014, rapport nr 14.094, www.telos.nl.