Europees bankenplan is goed. Maar red geen zwakke bank

Terwijl Wouter Bos op de IMF-bijeenkomst in Washington de Amerikanen kapittelde voor hun gebrekkige bereidheid om tot een gemeenschappelijke oplossing te komen, leken de Europese regeringsleiders het weekend slagvaardig te hebben besteed aan een gemeenschappelijk actieplan voor de kredietcrisis: honderden miljarden voor kapitaalinjecties en garanties op leningen om de financiële sector vlot te trekken.

De uitvoering telt

Hoe mooi deze eendracht ook lijkt, een gemeenschappelijk plan staat niet garant voor succes. Want als het plan niet goed wordt uitgevoerd, is het een grote verspilling. Een politiek compromis is ongewenst. Kern van het plan moet zijn dat overheden alleen kapitaal geven aan levensvatbare financiële instellingen, en dat daar hoe dan ook zeggenschap tegenover staat. En tegen niet-levensvatbare financiële instellingen moet keihard worden opgetreden. Zachte heelmeesters maken stinkende wonden. Het Europese akkoord moet hieraan worden getoetst. Vooralsnog ontbreken de harde elementen die verspilling moeten tegengaan.

Het 'gemeenschappelijke' is overigens minder belangrijk dan het lijkt. De fundamentele aanpak die nodig is, is ook voor elk individueel land uit puur eigenbelang optimaal. Afstemming en coördinatie zijn dus minder belangrijk dan de regeringsleiders ons doen geloven. Dit neemt niet weg dat kapitaalinjecties elkaar versterken. Zo is een injectie in een Britse bank ook goed voor banken in Nederland, omdat die Britse bank daarmee voor de Nederlandse banken een betrouwbaarder tegenpartij wordt. Dus uiteindelijk versterken de afzonderlijke acties elkaar.

Werken aan fundamentele oplossingen

Wat zijn de contouren van een fundamentele oplossing? Groot-Brittannië heeft het goede voorbeeld gegeven door duidelijk te maken dat een echte aanpak van de kredietcrisis betekent dat overheden ook bereid zijn kapitaalinjecties te verschaffen aan banken. De kredietcrisis heeft namelijk het eigen vermogen van banken uitgehold. Ook de Nederlandse overheid heeft de bereidheid hiertoe vorige week uitgesproken als onderdeel van een steunplan van 20 miljard euro.

De Nederlandse overheid heeft terecht gezegd dat eigen vermogen alleen moet worden verschaft aan levensvatbare banken, en dat de overheid in ruil voor het te verstrekken eigen vermogen ook een bepaalde mate van zeggenschap moet verkrijgen. Het Europese akkoord zwijgt hier vooralsnog over.

De kapitaalversterking maakt het ook mogelijk de slechte activa van de bankbalansen te halen. Banken moeten schoner worden om op die manier weer een nieuwe start te kunnen maken. De koppeling van kapitaalversterking aan opschoning van de balans ontbreekt vooralsnog. Kapitaalversterking zonder opschoning laat de onzekerheid over de kwaliteit van de activa van de bank in stand. Actie op dit punt is gewenst.

Zowel het Britse plan als dat van de Europese regeringsleiders bevat het voorstel om overheden leningen aan banken te laten garanderen. Hiermee kunnen banken zich makkelijker financieren, en zou de interbancaire markt weer kunnen gaan werken. Uiteraard kan dit geen permanente maatregel zijn, maar in de huidige uitzonderlijke omstandigheden creëert het rust. Tezamen met zeggenschap en een hoge kapitaalbuffer valt het risico voor de overheid te beperken. Duidelijkheid hierover is nodig in de Europese plannen.

De Europese plannen moeten ook duidelijk maken dat in niet-levensvatbare banken snel moet worden ingegrepen. Een reorganisatie (met verandering van management) al dan niet met nationalisatie, dan wel verkoop aan een derde sterke speler is dan nodig. Kapitaalinjecties in een dergelijke bank zonder ogenblikkelijke reorganisatie zijn verspillend. Denk aan Fortis. De oorspronkelijke oplossing voorzag alleen in kapitaalinjecties en negeerde het totale gebrek aan levensvatbaarheid van Fortis in haar toenmalige vorm. Aan een ontmanteling van Fortis viel dan ook niet te ontkomen.

Maar problemen liggen op de loer

Het bovenstaande is in het belang van ieder individueel land. Is het dan naïef om te denken dat het dan ook zo zal gebeuren? Ik zie een viertal problemen.

Een eerste is dat landen zelden hard genoeg zijn voor hun eigen banken. Dit betekent dat men geneigd is harde reorganisaties bij niet-levensvatbare banken uit te stellen. Het betreffende land zelf is op deze manier nogal inefficiënt bezig en heel duur uit (het grote voorbeeld hiervan is Japan), maar voor zover men wel kapitaal en garanties geeft is dit voor banken in andere landen een relatief beperkt probleem.

Ten tweede zijn sommige landen te klein voor hun banken (IJsland). Klopt, maar Nederland zit beter.

Ten derde aarzelen banken meestal om de kapitaalversterking te accepteren. De Nederlandse banken hebben al gezegd de aangeboden 20 miljard niet nodig te hebben. Dit is natuurlijk onzin, maar men is bang gestigmatiseerd te worden. Er is dus coördinatie nodig zodanig dat banken er wel gebruik van maken.

Het laatste probleem is aan wie kapitaalinjecties moeten worden aangeboden. Wouter Bos is geneigd het bankwezen in te delen in systeemrelevant ('hoe dan ook overeind houden'), en niet-systeemrelevant ('kan vallen'). Maar grote voorzichtigheid is hier nodig. Alles is verweven met elkaar.

Er is dus een brede bescherming nodig van onze financiële sector, maar toch zal men ook hard moeten optreden tegen niet-levensvatbare banken.

Deze bijdrage is verschenen in en bewerkt door het NRC Handelsblad, 13 oktober 2008.