Gemeente Utrechtse Heuvelrug laat zien dat bestuurlijke vernieuwing geen utopie is

Gemeentelijke sores

Nederlandse gemeenten staan voor grote uitdagingen als gevolg van de overheveling van rijksoverheidstaken naar gemeenten, de toenemende noodzaak om te bezuinigen, en de roep om meer transparantie en burgerparticipatie. De meeste gemeentebesturen zijn dus op zoek naar wegen om, met minder middelen, de slagkracht van hun beleid te vergroten. Bij gebrek aan bestuurlijke systemen die in het huidige tijdsgewricht passen, leidt dit veelal tot politiek opportunisme en ad-hoc oplossingen.

De hoofdlijnen van de Nederlandse gemeentelijke democratie en bestuur zijn in de achttiende eeuw ontwikkeld. Deze “representatieve democratie” ontstond destijds als praktische oplossing voor het steeds grotere aantal deelnemers, waardoor niet iedere burger over elk onderwerp kon meepraten en meebeslissen. Deze vorm van democratie paste ook goed bij een samenleving waarin slechts een kleine elite toegang tot kennis en opleiding had en de rest van de bevolking niet (of nauwelijks) kon lezen en schrijven.

Complexe vraagstukken

In het begin van de 21^e eeuw staat het elitaire karakter van de representatieve democratie onder grote druk. Vraagstukken op het terrein van onder meer werkgelegenheid, vastgoed en sociale zekerheid zijn zo complex geworden dat gemeenteraad en gemeentebestuur niet langer op eigen kracht doeltreffend beleid kunnen ontwikkelen en uitvoeren. Bovendien is vrijwel de gehele bevolking goed opgeleid en heeft via bijvoorbeeld internet toegang tot veel informatie. Over onderwerpen die hen aan het hart gaan, willen veel burgers hun mening ventileren en wel in het hier en nu; eventueel wachten tot de eerstvolgende verkiezingen biedt weinig soelaas.

Visie ontwikkelen

De kernvraag is: wat voor soort bestuurlijke vernieuwing is nodig? Om een antwoord hierop te vinden beschrijven we, ter illustratie, de recente ervaringen in de gemeente Utrechtse Heuvelrug (Van der Eyden, Romme, Broekgaarden & Reijmer, 2014). De gemeente Utrechtse Heuvelrug (UH) is in 2006 ontstaan uit een fusie van vijf kleinere gemeenten. In de eerste jaren na deze samenvoeging, ontstond onder de bevolking veel onrust en onvrede als gevolg van onder meer de beslissing van de gemeenteraad om een nieuw gemeentehuis te bouwen. Meer dan 5.000 burgers tekenden protest aan, en ook de landelijke media besteden veel aandacht aan de ontstane bestuurscrisis. Een van de wethouders trad terug, en het vertrouwen van burgers in de gemeentelijke politiek daalde tot een historisch dieptepunt.

Begin 2012 besloot het gemeentebestuur van Utrechtse Heuvelrug om een groep burgers te vragen een visie te ontwikkelen ten behoeve van een fundamentele vernieuwing van lokale bestuur en democratie. Na een traject van studie, discussie en consultatie, bracht deze groep burgers begin dit jaar een advies uit. Het advies impliceert onder meer dat de gemeenteraad primair als regisseur van beleidsontwikkeling en burgerparticipatie dient op te treden, in plaats van als een forum voor politiek-inhoudelijke debatten. Dat betekent dat de gemeenteraad in een vroeg stadium ten aanzien van complexe bestuurlijke vraagstukken―zoals bijvoorbeeld grote vastgoeddossiers―het gewenste niveau van deskundigheid en burgerparticipatie bepaalt. Indien dit gewenste niveau hoog is, stelt de gemeenteraad een projectgroep samen die de opdracht krijgt om een beleidsbeslissing voor te bereiden. De gemeenteraad, als regie-orgaan, beperkt zijn rol enerzijds tot het formuleren van de voorwaarden waaraan het te ontwikkelen beleid moet voldoen. Denk bij dit laatste aan begrotingsrestricties, opleverdatum en andere algemene richtlijnen. Anderzijds beperkt de gemeenteraad zich tot het nemen van het formele raadsbesluit over de door de projectgroep voorgestelde oplossing.

Iedere burger

Iedere burger die dat wil, kan deelnemen in deze projectgroep; de gemeenteraad kan ook actief burgers benaderen om een bijdrage te leveren. Daarnaast participeren ook de ambtenaren met deskundigheid in het betreffende beleidsdomein, alsmede andere belanghebbenden die betrokken moeten en willen zijn (bijvoorbeeld de grondeigenaar). Ook politici zoals raadsleden kunnen deelnemen. Immers het is belangrijk dat alle argumenten in de projectgroep worden ingebracht en gezamenlijk een voorstel wordt ontwikkeld.

De projectgroep gaat vervolgens aan de slag om een beleidsbeslissing voor te bereiden. Wanneer de projectgroep haar oplossing voor het betreffende beleidsvraagstuk presenteert, checkt de gemeenteraad slechts of deze oplossing aan de eerder gestelde voorwaarden voldoet. Is dat het geval, dan wordt het voorstel in een raadbesluit omgezet. Indien er nieuwe kennis of informatie ter tafel komt die nog niet in de projectgroep is besproken, dan wordt de projectgroep opnieuw gevraagd een (herzien) voorstel te ontwikkelen, onder de bijgestelde randvoorwaarden. Indien de projectgroep niet binnen de gestelde randvoorwaarden (waaronder tijd) met een gezamenlijk voorstel komt, dan heeft de gemeenteraad weer de vrije hand.

Draagvlak en kwaliteit

De Utrechtse Heuvelrug (UH) gemeenteraad heeft deze visie op bestuurlijke vernieuwing omarmd, met instemming van alle leden van de raad. Deze raad is vervolgens een proefperiode gestart waarin ervaring met de nieuwe werkwijze wordt opgedaan. De eerste ervaringen laten zien dat de kwaliteit van beleidsbeslissingen, evenals het draagvlak onder burgers, sterk toeneemt. Bovendien illustreert de gang van zaken rond de gemeenteraadsverkiezingen in het voorjaar dat er een cultuuromslag gaande is: alle politieke partijen gekozen in de raad van UH gaven consent aan het nieuwe raadsprogramma, inclusief de noodzaak tot forse bezuinigingen. Dit is een enorme stap voorwaarts ten opzichte van de gangbare praktijk waarin een meerderheidscoalitie exclusief het nieuwe raadsprogramma bepaalt en daarmee de basis legt voor jarenlang politiek gekrakeel zonder inhoud.

Recentelijk heeft de UH gemeenteraad ook gekozen voor een andere opzet van de eigen besluitvorming. De conventionele structuur van commissie- en raadsvergaderingen is vanaf februari 2015 omgezet in een structuur die aansluit bij bovengenoemde aanpak. Ook voor onderwerpen die geen uitgebreide projectaanpak nodig hebben, worden de inwoners en ambtenaren in een vroegtijdig stadium “aan tafel uitgenodigd” om het onderwerp te bespreken.

Onderdeel van deze nieuwe aanpak is dat de agendacommissie een bredere rol krijgt dan alleen het agenderen van onderwerpen. De commissie bespreekt nu ook de gewenste burgerparticipatie voor een bepaald vraagstuk. Deze nieuwe aanpak wordt al lerende ingevoerd. Dat betekent dat de gemeenteraad regelmatig evalueert hoe de verschillende vergaderingen zijn verlopen, en vervolgens wordt op basis daarvan de methodiek verder geoptimaliseerd.

Echte burgerparticipatie

Dit voorbeeld van bestuurlijke vernieuwing illustreert dat politiek kan worden bedreven op basis van de kwaliteit van argumenten in plaats van het aantal stemmen, en dat op die manier beleid wordt gemaakt dat beter uitvoerbaar en controleerbaar is. Het laat ook zien dat burgerparticipatie niet goed tot zijn recht komt via vaste raadscommissies en dergelijke, maar dat nieuwe en flexibele arrangementen voor participatie nodig zijn.

De UH casus illustreert tenslotte ook dat bestuurlijke vernieuwing binnen de bestaande wettelijke kaders mogelijk is, en dat men hiervoor niet afhankelijk is van impulsen of instemming vanuit de rijksoverheid. Dit voorbeeld impliceert ook dat burgerparticipatie veel verder kan gaan dan initiatieven op het terrein van “doe-democratie” die zich veelal beperken tot onderhoud van openbare ruimte, buurtpreventie, veiligheid op straat, mantelzorg en andere praktische vraagstukken. Echte burgerparticipatie zal niet alleen in praktische taken en activiteiten, maar ook in beleidsontwikkeling een plek moeten krijgen.

Referentie

Van der Eyden, R.A.I., A.G.L. Romme, J. Broekgaarden & A. Reijmer, “A circular perspective on public governance and civil participation”, paper gepresenteerd op CITIZENSHIP 3.0 seminar, KNAW, 3 oktober 2014.