Introductie
De afgelopen jaren is het debat over de inrichting van het geldstelsel steeds meer mainstream geworden. Een belangrijk onderwerp binnen dit debat is digitaal centralebankgeld, ook wel central bank digital currency of kortweg CBDC genoemd. Uit een enquête van de Bank of International Settlements (BIS) blijkt dat in 2022 negen op de tien centrale banken (CB) een digitale variant op de eigen valuta onderzocht (Kosse & Mattei, 2022). In het eurogebied is de Europese Centrale Bank (ECB) bezig met een breed opgezet onderzoek naar de voor- en nadelen van een CBDC in de vorm van een digitale euro. Binnen het eurogebied speelt De Nederlandse Bank (DNB) een voortrekkersrol op het gebied van onderzoek naar de digitale euro (Pijpers & Elsinga, 2020). Andere CB’s zijn in verschillende fasen van de onderzoekcyclus. De Chinese centrale bank is uitvoerig aan het experimenteren met haar e-CNY en doet al sedert 2014 onderzoek (Luo, 2022; Prasad, 2021). De Zweedse Riksbank publiceerde haar eerste rapport over de mogelijke ontwerpen en effecten van de e-krona in september 2017 (Sveriges Riksbank, 2017).
Tegenover al deze verschillende onderzoeken en experimenten staat de Bahamaanse Sand dollar, de eerste, in 2020, volledig geïmplementeerde CBDC ter wereld. De Bahama’s zijn niet het enige land; in 2022 heeft Jamaica de JAM-DEX volledig geïntroduceerd (CBDC-Tracker, 2023). Aangezien CBDC’s een relatief nieuw fenomeen zijn, zijn er logischerwijs nauwelijks empirische data die de mogelijke voor- en nadelen ondersteunen. De volledig geïmplementeerde Sand dollar kan enkele van de geclaimde theoretische voor- en nadelen bevestigen dan wel weerleggenen en uit deze casus kunnen lessen worden gedestilleerd voor de introductie van andere CBDC’s.
Dit artikel behandelt eerst de (theoretische) motivatie om de Sand dollar te implementeren, vervolgens worden de werking en de huidige lage adaptatiegraad besproken. Hieruit worden tot slot lessen afgeleid die gebruikt kunnen worden in andere CBDC-casussen.
Motivatie
De centrale bank van de Bahama’s (CBOB, 2023) noemt vier motivaties voor de implementatie van de Sand dollar:
- het verhogen van de efficiëntie van de Bahamaanse betalingssystemen door middel van veiligere transacties en snellere afwikkeling;
- het verschaffen van niet-discriminerende toegang tot betalingssystemen zonder eisen te stellen aan leeftijd, immigratie- of verblijfsstatus;
- het verbeteren van financiële inclusie, kosteneffectiviteit en toegang tot financiële diensten op alle eilanden van de Bahama's, en;
- het versterken van het nationaal verweer tegen het witwassen van geld, valsemunterij en andere illegale doeleinden door de nadelige gevolgen van het gebruik van contant geld te verminderen.
De motivaties voor de Sand dollar zijn beperkt als we kijken naar de doelstellingen die in de literatuur worden genoemd. De implementatie van een CBDC kan mogelijkerwijs een systeemeffect bewerkstelligen en bijdragen aan het oplossen van systeemproblemen beargumenteren onder andere de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, 2019), Prasad (2021) en van der Linden (2022). De WRR (2019) benadrukt het disciplinerend effect dat een CBDC zou kunnen hebben op banken. Een veilig alternatief zou banken niet alleen dwingen zich verantwoorder te financieren (met meer lange termijn schuld en eigen vermogen) maar ook geld- en schuldcreatie remmen. Van der Linden (2022: 248-9) interviewde 29 experts en identificeerde acht doelstellingen om publiek digitaal geld te introduceren waaronder het realiseren van een disciplinerend effect op banken, effectiever monetair beleid en een CBDC als voorwaarde voor het dereguleren en/of liberaliseren van banken. Prasad (2021) stelt dat een CBDC de monetaire soevereiniteit van CB’s kan verbeteren en meent ook dat een CBDC leidt tot effectiever monetair beleid omdat er een directer instrument in de gereedschapskist van CB’s beschikbaar komt. Vergeleken met deze doelstellingen zijn de motivaties die de CBOB noemt relatief ‘klein’.
De werking van de Sand dollar
De Bahama’s zijn een eilandstaat bestaande uit meer dan drieduizend eilanden - waarvan er dertig bewoond zijn - en heeft ruim vierhonderdduizend inwoners (Bahamas, n.d.). De grootte van de economie is 13,7 miljard Amerikaanse dollars en het inkomen per hoofd van de bevolking is 35,5 duizend Amerikaanse dollars per jaar (IMF, 2022). De Bahamaanse dollar (B$) is de officiële valuta van de Bahama’s en gekoppeld aan de Amerikaanse dollar (US$). Aangezien de Sand dollar de digitale weergave is van de Bahamaanse dollar, is de wisselkoers van de Sand dollar een-op-een gelinkt aan de waarde van de Amerikaanse dollar.
94.3% van de inwoners heeft toegang tot een depositofaciliteit (bankrekening of kredietvereniging) (CBOB, 2021). Een blijvend probleem binnen de archipel is dat sommige afgelegen groepen moeilijk bereikbaar zijn voor financiële dienstverlening. De verspreiding van de bevolking over verschillende eilanden maakt het beheren van de fysieke geldvoorraad een aanzienlijke kostenpost voor de CBOB (IMF, 2022). De Sand dollar zou de efficiëntie van het betaalverkeer aanzienlijk kunnen verbeteren (doelstelling 1).
Na verschillende pilots werd de Sand dollar in 2020 als eerste CBDC een wettig betaalmiddel. De eerste pilot vond plaats op het eiland Exuma in december 2019. De Bahamaanse rijksoverheid breidde de pilot uit naar de Abaco-eilanden in februari 2020 toen deze getroffen werden door orkaan Dorian en het reguliere betaalverkeer zwaar verhinderd werd. De implementatie van de Sand dollar was onderdeel van een ondersteuningsprogramma voor getroffen gebieden (IMF, 2020). De Sand dollar bewees een nuttig en goedwerkend alternatief te zijn voor financiële transacties in het door de orkaan ontregelde gebied (Robards, 2020). Na positieve resultaten van deze pilots besloot de regering om de Sand dollar landelijk te lanceren (Prasad, 2021). Elke Bahamaanse burger of bedrijf kan sinds oktober 2020 een digitale portemonnee (eWallet) downloaden, zodat ze toegang verkrijgen tot een depositorekening bij de CBOB en betalingsdiensten.
De Sand dollar is een ‘account based’ CBDC, wat betekent dat de identiteit van de betaler moet worden geverifieerd, in tegenstelling tot een op ‘token based’ CBDC waarbij het object dat wordt gebruikt om te betalen, moet worden geverifieerd (Garratt, Lee, Malone, & Martin, 2020) (van der Linden 2022: 51-61). Een voorbeeld van een tokens gebaseerd systeem is het huidige fysieke geld, hier wordt bepaald of het object (brief- of muntgeld) authentiek is. Bij een systeem gebaseerd op rekeningen kunnen er alleen transacties worden verricht vanaf geverifieerde rekeningen, er zit dus een controle stap in het systeem gebouwd waarbij verificatie moet worden afgegeven aan een centrale partij.
De CBOB brengt geen kosten in rekening voor het aanhouden van een eWallet of voor het gebruik van de Sand dollar en er wordt geen rente betaald. Omdat de Sand dollar een wettig betaalmiddel is, kunnen Bahamaanse burgers hun belastingen voldoen via hun eWallet (Knight, 2022).
De Sand dollar kan momenteel alleen binnen de Bahama’s worden gebruikt. De aangesloten betalingsdienstverleners zijn echter geautoriseerd om buitenlandse valuta inwisselbaar te maken voor Sand dollars en vice versa (CBOB, 2023). De hele Sand dollar-infrastructuur is gebaseerd op een blockchain structuur, ofwel ‘distributed ledger technology’ (DLT). Dit betekent dat er een ‘real-time’ digitaal grootboek wordt bijgehouden van Sand dollar bezittingen en transacties. Het grootboek wordt beheerd en gefinancierd door de CBOB (IMF, 2022). De CBOB beoogd middels dit systeem dus de totale kosten van betalingsverkeer te verlagen (doelstelling 1).
Kijkend naar het aantal Sand dollars in circulatie ten opzichte van alle Bahamaanse dollars in circulatie kan er gesteld worden dat de rol die de Sand dollar speelt marginaal is. Slechts 0,013% van de geldhoeveelheid bestaat uit Sand dollars.
Om digitale bankruns te voorkomen en privacy te garanderen, heeft de CBOB een gelaagd systeem ontwikkeld bestaande uit twee lagen. Tier 1 heeft een limiet van 500 dollar en een maandelijkse transactielimiet van 1500 dollar en richt zich op 'banking the unbanked' (doelstelling 2 en 3). Er is geen identificatievereiste en koppeling met een commerciële bankrekening is niet mogelijk. Hierdoor is de drempel om deel te nemen aan het netwerk laag. De enige stap die genomen dient te worden, is het downloaden van de digitale eWallet op een smartphone. De Tier 1 eWallet is ook geschikt voor toeristen die de Bahama’s bezoeken (CBOB, 2023). Tier 2 onderscheidt zich van Tier 1 doordat de limieten hoger zijn: 8.000 dollar aanhoudingslimiet en 10.000 dollar transactielimiet per maand. Daarbij is een legitimatieplicht ingesteld en de mogelijkheid om aan een bankrekening te koppelen (CBOB, 2023). Als een inkomende transactie ervoor zorgt dat het totaal bedrag binnen de eWallet boven de 8.000 dollar komt, dan wordt het overtollige bedrag overgemaakt naar de gekoppelde bankrekening. Als er wordt gekozen voor de Tier 2 optie dan gaat de gebruiker akkoord met minder privacy maar met grotere betaal- en spaarmogelijkheden.
Er zijn op dit moment negen ‘Authorized Financial Institutions’ (AFIs) die toestemming hebben van de CBOB om producten en diensten aan te bieden die gelieerd zijn aan de Sand dollar. Deze bedrijven kunnen bijvoorbeeld een eWallet aanbieden, online webwinkelbetalingen in Sand dollars faciliteren en mogen internationale betalingen in Sand dollars ontwikkelen. Eind 2020 waren er 80.000 Sand dollars in circulatie, eind 2021 was dit bedrage gestegen tot 304.000 Sand dollars (CBOB 2022). Per februari 2023 zijn 1.025.892 Sand dollars in circulatie, een toename van ruim 300 procent ten opzichte van eind 2021 (CBOB, 2023). Kijkend naar het aantal Sand dollars in circulatie ten opzichte van alle Bahamaanse dollars in circulatie (8,01 miljard) kan er gesteld worden dat de rol die de Sand dollar speelt marginaal is. Slechts 0,013% van de geldhoeveelheid bestaat uit Sand dollars.
Waarom is de adoptiegraad zo laag?
De CBOB erkent de lage adaptiegraad en noemt twee redenen. Ten eerste is er prioriteit gegeven aan het groeien en verbeteren van het Sand dollar-netwerk door nieuwe AFIs toe te laten treden. Zij kregen de ruimte om nieuwe toepassingen te ontwikkelen en deze toe te voegen aan de Sand dollar. Tot op heden is er dus minder prioriteit gegeven aan het verhogen van de adaptatiegraad onder de Bahamaanse bevolking (de gebruikers). Ten tweede hebben de COVID-19 restricties de uitrol van de Sand dollar bemoeilijkt. Er waren simpelweg nauwelijks mogelijkheden om de Sand dollar uit te rollen tijdens evenementen (CBOB, 2022).
De CBOB is in 2021 een campagne gestart om meer gebruikers naar het netwerk te trekken (Robards, 2021). Bijvoorbeeld op evenementen wordt het gebruik gestimuleerd. Tijdens het ‘International Culture, Wine and Food Festival’ in oktober 2022 was de Sand dollar zelfs het enige geaccepteerde betaalmiddel. Dit heeft voor een toename van 200.000 Sand dollars gezorgd (Robards, 2022). De CBOB heeft meer van dit soort initiatieven om het netwerk te laten groeien aangekondigd.
De CBOB zou kunnen kiezen om het gebruik van de Sand dollar verder te stimuleren door bijvoorbeeld betalingen aan de overheid alleen te laten voldoen in Sand dollars. Deze weg van de ‘harde hand’ zou echter ook contraproductief kunnen uitpakken.
De relatief lage adaptatiegraad heeft nog andere oorzaken. Elke nieuwe vorm van geld heeft tijd nodig om vertrouwen te genereren bij het grote publiek: de voordelen van de Sand dollar zullen ervaren moeten worden. Daarnaast zijn er in de Bahama’s en in de meeste andere landen al goed functionerende betaalmethoden aanwezig waardoor de noodzaak over te stappen niet gevoeld wordt door individuen. Tevens bemoeilijkt een gebrek aan vertrouwen in de publieke instituten achter de Sand dollar de adaptie. Een deel van de inwoners van de Bahama’s maakt zich zorgen over hun privacy en de betrouwbaarheid en echtheid van de Sand dollar (IMF 2022). Ook in diverse andere landen kan het gebrekkige vertrouwen in instituten adaptatie van een CBDC bemoeilijken.
Lessen
Gebaseerd op de Sand dollar casus kunnen vier lessen worden getrokken om het succes van CBDC’s te vergroten.
1. Ontwikkel een zo aantrekkelijk mogelijke CBDC voor individuele gebruikers
De voordelen van een CBDC die CB’s en andere overheidsinstanties noemen, zijn paradoxaal genoeg soms juist redenen voor individuen om een CBDC niet te gaan gebruiken. Denk hierbij aan de mogelijkheid om een negatieve rente in te voeren of om de onofficiële economie zichtbaar te maken voor de autoriteiten (doelstelling 4 van de CBOB). De voordelen van een CBDC worden vaak beargumenteerd vanuit het collectieve belang. Het collectieve belang botst echter geregeld met het individuele belang en deze botsing beïnvloedt individuele adoptie negatief.
Een eerste les is dat een nieuwe CBDC ook - en mogelijk vooral - vanuit het individuele belang moet worden ontworpen, waarbij de karaktereigenschappen zo aantrekkelijk mogelijk moeten worden gemaakt voor de individuele gebruiker. Als de CBDC sneller, veiliger, goedkoper en gemakkelijker is om te gebruiken en meer privacy biedt dan bankgeld, dan zal de adaptatiegraad snel toenemen. Het brede publiek verwacht dat publieke instellingen als centrale banken zo aantrekkelijk mogelijke diensten en product beschikbaar maken.
2. Formuleer doelstellingen die groot genoeg zijn
Zoals uitgelegd heeft de CBOB relatief kleine doelstellingen gedefinieerd. Wanneer een CB geen grotere systeemdoelstellingen definieert, ontstaat het gevaar dat specialisten en het publiek de voordelen niet begrijpen. Critici in diverse landen hebben CBDC de afgelopen jaren ‘een oplossing opzoek naar een probleem’ genoemd. Het Britse Economic Affairs Committee (2022) publiceerde bijvoorbeeld een rapport met de veelzeggende titel ‘Central bank digital currencies: a solution in search of a problem?’ Deze onduidelijkheid bemoeilijkt adaptatie.
Les twee voor CB’s is de doelstellingen niet te klein te formuleren. Een breed geïmplementeerde CBDC- kan positieve effecten hebben op het gehele systeem en bijdragen aan het oplossen van systeemproblemen. Deze positieve effecten moeten expliciet worden benoemd, anders ontstaat het gevaar dat niet wordt begrepen waarvoor een CBDC een oplossing is.
3. Vergroot kennis bij het brede publiek door middel van educatie
Volgens de CBOB biedt de Sand dollar voordelen voor individuen en bedrijven ten opzichte van het huidige systeem gebaseerd op publiek contant geld en privaat bankgeld. De fundamentele verschillen tussen publiek en privaat geld zijn echter niet helder voor het brede publiek. De meeste mensen weten niet wie welke vorm van geld creëert en dat privaat bankgeld inherent fragiel is en enkel op grote schaal kan functioneren als geld dankzij publieke vangnetten ̶ iets wat weer duidelijk is geworden tijdens de recente bankencrisis in de V.S. en Zwitserland. Alleen wanneer het verschil tussen geldvormen duidelijk is kunnen individuen een afgewogen keuze maken.
Indien er wordt gekozen voor limieten en drempels is het toelichten van deze bovendien essentieel. Een voorbeeld van een drempel in het geval van de Sand dollar is de identificatieplicht bij Tier 2. Er moet expliciet worden toegelicht waarom er bij Tier 2 een identificatieplicht geldt en waarom dit bij Tier 1 niet zo is. Alleen wanneer deze informatie bij het grote publiek aanwezig is, kunnen zij gericht een keuze maken en de afweging van de centrale bank begrijpen. In algemene zin maken drempels en limieten een CBDC minder aantrekkelijk en vergroten ze de noodzaak voor informatie.
Informatievoorziening is altijd essentieel. Ook de CBOB is inmiddels voornemens het publiek meer en beter te informeren over de vermeende voordelen van de Sand dollar (CBOB, 2022). Een les voor andere CB’s is om tijdig een informatiecampagne te starten om het brede publiek voor te bereiden op de implementatie van de CBDC. Of het brede publiek op de hoogte is van de fundamentele verschillen tussen geldvormen heeft invloed op het succes van een CBDC. Cruciale kennis betreft de voordelen van een CBDC ten opzichte van de reeds bestaande mogelijkheden (met name de inherente stabiliteit van een CBDC net zoals fysiek contant geld) en de positieve effecten op systeemniveau bij een grote adaptatie van de nieuwe CBDC.
4. Neem een ruime tijdhorizon in acht
Omdat het gebruik van geld gestoeld is op afspraken, gewoonte en vertrouwen, is het logisch dat brede adaptatie van een CBDC een lange tijd vergt. Netwerkeffecten zijn van essentieel belang voor elke vorm van geld en het realiseren van een netwerk rondom een nieuwe vorm van geld kost tijd. De CBOB is inmiddels actief begonnen met het uitbouwen van het netwerk door samen te werken met organisaties die evenementen organiseren waar de Sand dollar het enige betaalmiddel is. Met ‘zachte hand’ worden inwoners zo gedwongen om deel te nemen aan het netwerk. De CBOB zou, in samenwerking met de Bahamaanse overheid, kunnen kiezen om het gebruik van de Sand dollar verder te stimuleren door bijvoorbeeld betalingen aan de overheid alleen te laten voldoen in Sand dollars. Deze weg van de ‘harde hand’ zou echter ook contraproductief kunnen uitpakken.
Kortom, CB’s zullen een lang tijdpad moeten kiezen en naast een korte termijn implementatieplan ook een lange termijnplan moeten ontwikkelen. Op lange termijn kunnen ook grotere doelstellingen worden gerealiseerd. Bijvoorbeeld als er meer stabiele CBDC’s in omloop zijn kunnen publieke beschermingen voor bankdeposito’s stapsgewijs worden afgebouwd en als vrijwel iedereen een CBDC-rekening bezit kan deze worden ingezet als monetair instrument.
Samenvattend
Om een CBDC succesvol te laten zijn is adaptatie essentieel. Tot op heden ontbreekt dit aspect vaak in onderzoeken en de adaptatiegraad van de eerste volledig geïmplementeerde CBDC ter wereld is laag. Vier lessen zijn er te trekken uit de casus van de Sand dollar voor de implementatie van andere CBDC’s: 1) ontwikkel een zo aantrekkelijk mogelijke CBDC voor individuele gebruikers; 2) formuleer doelstellingen voor een CBDC die groot genoeg zijn; 3) vergroot kennis over de voordelen van een CBDC ten opzichte van andere geldvormen bij het brede publiek door middel van educatie, en; 4) neem een ruime tijdhorizon in acht.
Referenties
Bahamas, T. G. (n.d.). The Bahamas. Retrieved from The Official Website of the Government of The Bahamas.
Bharathan, V. (2021, November 28). Operationalizing The Sand Dollar- After Its First Year, Island Pay CEO, Richard Douglas, Shares His Experience. Retrieved from Forbes.com.
CBDC-Tracker. (2023, January 17). Today's Central Bank Digital Currencies Status. Retrieved from CBDC Tracker.
CBOB. (2021). The Bahamas Consumer Payments Survey (2020). Nassau: Central Bank of the Bahamas.
CBOB. (2022). 2021 Annual Report. Nassau: Central Bank of the Bahamas.
CBOB. (2023). CENTRAL BANK OF THE BAHAMAS STATEMENT OF ASSETS AND LIABILITIES. Nassau: CBOB.
CBOB. (2023). FAQ's. Retrieved from Sand Dollar.
CBOB. (2023). Individual. Retrieved from Sand Dollar.
CBOB. (2023). Objectives. Retrieved from Sand Dollar.
Committee, E. A. (2022). Central bank digital currencies: a solution in search of a problem? Londen: Authority of the House of Lords.
Garratt, R., Lee, M., Malone, B., & Martin, A. (2020, August 12). Token- or Account-Based? A Digital Currency Can Be Both. Retrieved from Liberty Street Economics.
IMF. (2020). DIGITAL MONEY ACROSS BORDERS: MACROFINANCIAL IMPLICATIONS. Washington, D.C.: International Monetary Fund.
IMF. (2022). Fintech Note: Behind the Scenes of Central Bank Digital Currencies. Washington DC: International Monetary Fund.
IMF. (2022, October). World Economic Outlook database: October 2022. Retrieved from World Economic and Financial Surveys.
Knight, O. (2022, April 21). Bahamas to Allow Citizens to Pay Taxes With Digital Assets. Retrieved from Coindesk.com.
Kosse, A., & Mattei, I. (2022). BIS Paper No 125 Gaining momentum – Results of the 2021 BIS survey on central bank digital currencies. Basel: Bank of International Settlements - Monetary and Economic Department.
Linden, M. v. (2019, Februari 20). Hoe nu verder met het geldstelsel? Retrieved from Follow The Money.
Linden, M. v. (2022). Design guidelines for the monetary and financial system in the digital age. Delft: Doctoral thesis, Delf University of Technology.
Luo, X. (2022, December 5). Guiding the Chinese Central Bank Digital Currency the World Admires and Fears. Retrieved from CoinDesk.
Pijpers, G., & Elsinga, R. (2020). De door DNB beoogde voortrekkersrol bij Digitaal Centralebankgeld: wat kan zij leren van het Zhongguo Renmin Yinhang-experiment? Retrieved from Tijdschrift voor Financieel Recht 2020 nr. 7/8.
Prasad, E. (2021). The Future of Money: How the Digital Revolution Is Transforming Currencies and Finance. Cambridge, Massachusetts: Belknap Press: An Imprint of Harvard University Press.
Riksbank, S. (2017). The Riksbank’s e-krona project. Stockholm: Sveriges Riksbank.
Robards, C. (2020, March 2). Sand Dollar digital currency officially launched in Abaco. Retrieved from The Nassau Guardian.
Robards, C. (2021, November 2). Sand Dollar circulation grows but spend still low. Retrieved from The Nassau Guardian.
Robards, C. (2022, Oktober 24). Thousands of Sand Dollars put into circulation thanks to weekend festival. Retrieved from The Nassau Guardian.
WRR. (2019). Geld en schuld: De publieke rol van banken. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.