Maak overgangsschuld doorsneesystematiek expliciet voor pensioenfondsen

Kabinet: afschaffing doorsneesystematiek

Het kabinet heeft de ambitie uitgesproken de doorsneesystematiek die geldt voor pensioenfondsen te willen hervormen tot een actuarieel neutrale systematiek. De doorsneesystematiek houdt in dat iedere deelnemer hetzelfde premiepercentage betaalt voor dezelfde pensioenopbouw, ongeacht de leeftijd. En iedere werkgever dezelfde premie inlegt onafhankelijk van de leeftijdverdeling van zijn werknemers. Doordat jongere deelnemers een langere beleggingshorizon kennen dan oudere deelnemers, subsidiëren zij hiermee de pensioenopbouw van oudere deelnemers. En werkgevers met gemiddeld een jong bestand subsidiëren werkgevers met een gemiddeld ouder bestand. Volgens het kabinet tast deze overdracht het draagvlak voor het pensioenstelsel aan. Bovendien sluit de doorsneesystematiek niet goed aan op een dynamische arbeidsmarkt met een groeiend aantal zzp’ers, meer arbeidsmobiliteit en een steeds kortere bestaanshorizon van bedrijven en sectoren. Als ander nadeel van de doorsneesystematiek noemt de overheid dat de doorsneesystematiek vernieuwing van het pensioenstelsel in de weg staat, doordat er nu bijvoorbeeld geen keuzes mogelijk zijn op het gebied van de mate van premie-inleg. Afschaffing van de doorsneesystematiek gaat wel gepaard met een complex transitievraagstuk. Het Centraal Planbureau (CPB, 2015) heeft becijferd dat als gevolg van de doorsneesystematiek het Nederlandse pensioensysteem een impliciete schuld kent van circa honderd miljard euro. Uitgangspunt van de overheid is dat de transitie van de doorsneesystematiek naar een actuarieel neutrale systematiek transparant is en evenwichtig wordt gespreid over alle generaties (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2015).Het kabinet lijkt hierbij te tenderen naar een overstap op een leeftijdsonafhankelijke sytematiek dus een vaste premie en degressieve opbouw.

Zoals aangekondigd, wordt in dit artikel een denkkader geboden voor directe afschaffing en overgang op vaste premie/degressieve opbouw gecombineerd met een geleidelijke financiering van de schuld. Deze laatste oplossingsrichting, waarbij we de vraag of dit wenselijker is dan een transitie in één keer open laten. Dit denkkader vloeit voort uit de theorie over schuld (Holmstrom, 2015).

Impliciete schuld binnen omslaggefinancierde pensioenen

Schulden en markten voor schulden zijn bedoeld om liquiditeit te verschaffen. Eén van de oudste vormen van lenen is het pandjeshuis die al bestond in China in het jaar 650 na Christus. Bij een transactie werd daarbij niet gekeken naar de kredietwaardigheid van de lener, maar naar de waarde van zijn onderpand, de gouden ring. De lening wordt zo vastgesteld dat de verlener van het krediet ervan kan uitgaan dat in het geval dat de lening niet wordt terugbetaald, hij er zeker van kan zijn dat het onderpand voldoende opbrengt om de schuld te voldoen. De lener krijgt het recht om het onderpand terug te krijgen op voorwaarde dat hij de lening terugbetaalt. Het onderpand onder een lening is dus van groot belang (Holmstrom 2015).

Omslagfinanciering van pensioenregelingen creëert ook een schuld. Het grote verschil met een traditionele schuld is dat het hier een impliciete schuld betreft, een aanspraak zonder duidelijke harde eigendomsrechten en zonder kapitaaldekking. Binnen omslaggefinancierde pensioenregelingen, zoals de AOW, kan deze impliciete schuld worden bepaald als het verschil tussen ingelegde premie en opgebouwde rechten van het individu, het verschil moet immers via staatsschuld worden gefinancierd of extra belastingen. Nederlandse ingezetenen bouwen wel een aanspraak op aan AOW, maar hiervoor wordt geen kapitaal opgebouwd. Opbrengsten uit toekomstige belastinginkomsten moeten de AOW financieren. Deze toekomstige belastinginkomsten zijn hiermee het onderpand onder de AOW-uitkeringen. Onevenwichtigheden in overheidsfinanciën of in de bevolkingssamenstelling zetten deze impliciete toezeggingen onder druk, doordat de waarde van het onderpand afneemt. Dit is bijvoorbeeld ook de reden waarom veel Europese landen hebben gekozen voor lagere overheidspensioenen in het afgelopen decennium (Evers, De Haan en Kuipers, 2011). Hiermee werd de impliciete schuld dus kleiner gemaakt in lijn met de afnemende waarde van het onderpand. De aanspraak kan makkelijk kleiner worden gemaakt omdat er geen sprake was van harde individuele eigendomsrechten.

Als gevolg van de doorsneesystematiek kent de huidige financiering van pensioenfondsen ook een omslagelement in de premiestelling. Een deel van de premie van jongeren is niet ter financiering van de eigen aanspraken, maar wordt omgeslagen naar de oudere generatie. Jongere generaties betalen te veel voor hun opgebouwde rechten en oudere generaties te weinig. Met andere woorden, jongeren geven als het ware premiegelden aan ouderen en betalen daar achteraf een prijs voor in termen van gemiste rendementen minus de prijsinflatie. Ook dit kan worden gezien als een impliciete schuld. Bij deze impliciete schuld is het onderpand de stroom van premie-inkomsten voor de toekomst. In de huidige institutionele context waarbinnen pensioenfondsen opereren kan deze toekomstige stroom van premies als onderpand worden meegenomen omdat er een verplichtstelling geldt voor deelname aan het fonds. De stroom van premie-inkomsten is min of meer gegarandeerd, hoewel er per pensioenfonds natuurlijk verschillen zijn in de mate waarin deze stroom stabiel en zeker is. Ook in het geval van de doorsneesystematiek kan het onderpand onvoldoende zijn ten opzichte van de schuld, doordat het onderpand in waarde kan dalen doordat de levensduur onder druk staat van een bedrijfstak. Dit is één van de redenen die wordt aangevoerd in een pleidooi voor afschaffing van de doorsneesystematiek.

Expliciteren van schuld

Als denkkader om tot een evenwichtige afwikkeling van de doorsneesystematiek te komen, zou kunnen worden gekozen om allereerst de huidige impliciete schuld uit het tweede pijler pensioen te expliciteren. Bij een expliciete schuld kan niet alleen de waarde van de schuld worden geëxpliciteerd, maar ook de waarde van het onderpand. Op die manier kan worden bezien hoe houdbaar de schuld is: is er wel voldoende onderpand in verhouding tot de schuld? Dit onderpand kan in het geval van de doorsneepremie niet alleen de toekomstige instroom van premies zijn, maar ook bijvoorbeeld in principe opgebouwde rechten en niet- uitgedeelde buffers. Dit laatste vraagt wellicht wel om enige juridische aanpassingen.

Een tweede stap is om dit kader te gebruiken om het beleid te evalueren dat als doel heeft deze schuld over de tijd evenwichtig af te lossen. Een evenwichtige aflossing van de schuld zou wenselijk kunnen worden geacht om te voorkomen dat de last te veel bij één leeftijdsgroep (van rond de 45 jaar) zou komen te liggen. Bij een overgang ineens op een vaste premie en degressieve opbouw zou deze groep dan of te veel premie hebben ingelegd dan wel te weinig pensioen opbouwen. Voor het bepalen van de waarde van de schuld die voortvloeit uit de doorsneesystematiek zijn grofweg twee manieren om dit vast te stellen.

De compensatierechten zouden op het niveau van individuele deelnemers kunnen worden berekend door terug te kijken of vooruit te zien. In het eerste geval moet bepaald worden hoeveel premie er teveel is ingelegd door het individu en heb je historische informatie nodig over het arbeidsleven en ingelegde premies van een deelnemer. Deze historische informatie is niet beschikbaar bij alle pensioenfondsen en daarom lijkt deze wijze van berekening lastig.

Bij berekening van compensatierechten kan ook vooruit worden gekeken. Dan moet bepaald worden hoeveel pensioenopbouw wordt gemist, waarbij veronderstellingen worden gemaakt over iemands verwachte arbeidsleven en of men al dan niet bij een pensioenfonds blijft. Gerealiseerd dient daarbij te worden dat het ondoenlijk zal zijn om voor iedere deelnemer precies tot de juiste compensatie te kunnen komen. Deze compensatierechten zouden geleidelijk (per jaar) kunnen worden uitbetaald waardoor geen projectie voor de toekomst zou hoeven worden gemaakt. Op het moment dat iemand van baan wisselt zouden de compensatierechten mee verhuizen naar het pensioenfonds van zijn nieuwe werkgever, dit om een rem op de arbeidsmobiliteit te voorkomen.

Het bedrag dat voortvloeit uit de bepaling van de omvang van de schuld, zou vervolgens door pensioenfondsen worden geleend van een separate entiteit om de premie en uitkeringen op de nieuwe wijze te financieren. Aan het pensioenfonds is vervolgens de verplichting deze schuld in de loop van de tijd op een evenwichtige wijze af te lossen. Bij deze expliciete schuld gelden alle juridische regels die ook gelden voor andere schuldtitels. [1]

Het voordeel van deze constructie is dat de expliciete schuld op voorhand transparant wordt gemaakt in vergelijking met eerder voorgestelde varianten waarbij er sprake is van financiering van de transitielast uit de premie of een buffer die direct via het pensioenfonds loopt (Centraal Planbureau, 2015). Bovendien wordt zo de schuld per sector/pensioenfonds zichtbaar waardoor beter inzicht ontstaat in de omvang van de schuld. In die varianten van het CPB is de schuld per deelnemer niet gedefinieerd, waardoor verdelingsvraagstukken rondom de transitie van de doorsneesystematiek lastiger te beoordelen zijn.

Explicitering van de impliciete schuld neemt uiteraard het verdeelvraagstuk niet weg, maar door de schuld te expliciteren en het in een aparte entiteit onder te brengen kan voor de opbouw van nieuwe pensioenrechten in één keer naar een actuarieel neutrale systematiek worden gegaan, zonder dat er nog een periode is waarin er een mix zal bestaan en er nog jaren sprake zal zijn van een vorm van omslagfinanciering in de pensioenopbouw binnen de tweede pijler. Hierdoor zou makkelijker over kunnen worden gegaan naar meer maatwerk en flexibiliteit in de mate van pensioenopbouw, maar ook in de bepaling van de compensatierechten. De omslagelementen in de premie worden immers losgekoppeld van de premie ten behoeve van de eigen pensioenopbouw. Op die manier wordt een duidelijke scheiding gemaakt tussen enerzijds de actuarieel neutrale pensioenopbouw enerzijds en de last voor het affinanciering van de schuld anderzijds.

Het tempo van aflossen kan overigens laag zijn en zal afhankelijk moeten worden gemaakt van de economische omgeving waarin het pensioenfonds zich bevindt en de samenstelling van het deelnemersbestand en het continuïteitsperspectief van het pensioenfonds. Neemt de continuïteit van de bestandssamenstelling bijvoorbeeld af, dan betekent dit dat de waarde van het onderpand afneemt en er dus additionele financieringsbronnen moeten worden aangewend om de schuld af te financieren, zoals financiering vanuit de dekkingsgraad. Een andere oplossing zou ook kunnen zijn om de solidariteitskring binnen de tweede pijler te vergroten (door samengaan van pensioenfondsen), waardoor het continuïteitsperspectief kan worden gewaarborgd en andere fondsen meebetalen aan de schuld. Overigens kan de vraag worden gesteld of de voordelen van een grotere collectiviteit opwegen tegenover over het meebetalen aan een schuld.

Het onafhankelijk bestuur van de entiteit waarbij de schuld is ondergebracht zou bijvoorbeeld in discussies met het pensioenbestuur ervoor kunnen zorg dragen dat er voldoende onderpand staat tegenover de uitstaande schuld in de entiteit. Dit harde contract met een externe partij bewaakt de continuïteit van de entiteit maar ook van het fonds. In dit harde contract moeten vaste regels worden afgesproken tussen fonds en entiteit op welk moment en onder welke condities schuld wordt afgelost. Deze constructie zorgt voor een evenwichtige verdeling van lasten tussen generaties en maatvoering bij verschillende pensioenfondsen, geen one-size-fits-all. De van te voren afgesproken verdeelregels kunnen als leidraad dienen voor een verdeelsleutel over generaties, waardoor mogelijke generatiediscussies goed kunnen worden ingekaderd.

Voor het afbetalen van de schuld kan het pensioenfonds verschillende instrumenten gebruiken. Allereerst valt te denken aan het aanwenden van de premievrijval die zou kunnen ontstaan bij de afschaffing van de doorsneesystematiek. Door het verlengen van de beleggingshorizon bij de afschaffing van de doorsneepremie, wordt het beleggingsresultaat hoger. Bij een overstap naar een actuarieel faire opbouw hoeft minder premie geheven te worden; het CPB houdt dit op een vrijval van 8% aan premies op macroniveau. Tussen verschillende sectoren kan dit echter fors verschillen.

De premievrijval zal onvoldoende zijn om de compensatie voor de afschaffing van de doorsneepremie te financieren. Daarom zouden additionele (expliciete) regels moeten worden gedefinieerd over onder welke voorwaarden en op welke wijze een pensioenfonds de schuld aflost. Zo zouden bijvoorbeeld hogere beleggingsrendementen kunnen worden gebruikt om de transitielast af te financieren. De expliciete schuld van het pensioenfonds zou met een aparte entiteit niet mee moeten worden genomen in de bepaling van de dekkingsgraad. Immers de impliciete schuld werd voordien ook niet meegenomen in de berekening van de dekkingsgraad. Indien dit wel het geval is, dan zou dit voorstel in termen van generatie-effecten hetzelfde uitwerken als compensatie middels de buffer. Dit heeft als nadeel dat de lasten vooral bij een kleine groep terecht komen (Bonenkamp, Cox en Lever, 2014).

Eerdere voorbeelden uit de praktijk

Om tot deze oplossing te kunnen komen, zou het wettelijk mogelijk moeten worden gemaakt de huidige impliciete schuld onder te brengen in een separate entiteit. In het verleden waren er eerder dergelijke constructies.

• Afschaffen VUT-regeling. 

Bij de afschaffing van bijvoorbeeld VUT-rechten, werd binnen een aantal sectoren een overgangsregime afgesproken dat sterke gelijkenis kent met dit voorstel. Gedurende een periode hield een bepaalde groep deelnemers recht op een uitkering, die nog moest worden gefinancierd. De waarde van deze schuld werd ondergebracht binnen een separate entiteit, waarbij deze werd gefinancierd door toekomstige premiebetalingen. Dit voorstel voor de explicitering van de impliciete schuld vanuit de doorsneesystematiek gaat een stap verder doordat sprake is van ex-ante duidelijke verdeelregels over de affinanciering van de schuld, die niet alleen afhankelijk zijn van de omvang van de schuld, maar ook van de waarde van het onderpand.

• Overgang omslag- naar kapitaaldekking

Een voorbeeld betreft de Chileense casus, waar het omslagstelsel waarop het staatspensioen was gebaseerd omgevormd werd tot een kapitaaldekkingsstelsel. In deze situatie werd gekozen voor de uitgifte van een lening (via zgn. recognition bonds) waarbij de opbrengst aan individuele rekeningen werd gegeven. Iedereen die gedurende twaalf maanden had bijgedragen in de afgelopen vijf jaar aan het omslagstelsel ontving recognition bonds. De grootte van de obligatie zelf was gelijk aan het kapitaal dat nodig is om een annuïteit van 80 procent van het pensioensalaris naar rato van het aantal gewerkte jaren, waarbij verondersteld wordt dat men 35 jaar zou moeten werken om een normaal pensioen te kunnen hebben (Iglesias, 2009).

Conclusie

Explicitering van de impliciete schuld die voortvloeit uit de doorsneesystematiek biedt de mogelijkheid om in één keer over te stappen naar een systeem van actuarieel neutrale opbouw. Voor de affinanciering van de schuld kan vervolgens op een transparante wijze een evenwichtig pad worden gekozen om deze schuld af te lossen. Daarbij speelt de waardebepaling van het onderpand – de stroom van toekomstige premies – een belangrijke rol. Is deze onvoldoende, dan zou het pensioenfonds moeten overwegen andere financieringsmogelijkheden in te zetten. In die zin biedt het expliciteren van de doorsneeschuld pensioenfondsen de mogelijkheid te komen tot een heldere verantwoording van besluiten en maatwerk.

^{* Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.}

Voetnoten: