Publieke acceptatie in de duurzaamheidstransitie: beleid en valkuilen

Inleiding

Politici benadrukken steeds vaker het belang van publieke acceptatie. In de praktijk blijkt publieke acceptatie geen overbodige luxe. De ondergrondse opslag van CO₂ ging roemloos ten onder in Barendrecht na protesten van omwonenden en ondernemers in windparken gooien na bedreigingen de handdoek in de ring. Deze voorbeelden geven aan de klimaattransitie meer is dan een afweging tussen economische kosten en duurzaamheidsbaten. Publieke acceptatie voegt een menselijke dimensie toe aan deze afweging. Daarmee kun je de klimaattransitie zien in de context van maatschappelijk verantwoord ondernemen waarin ‘people’, ‘planet’ en ‘profit’ worden afgewogen. De overheid kan met beleid de menselijke dimensie aan deze afweging toevoegen. Daarvoor moet men wel weten wat publieke acceptatie inhoudt en weten waar de valkuilen van verschillende maatregelen zitten.

Wat is publieke acceptatie?

Publieke acceptatie kent drie, onderling gerelateerde, vormen (Huijts, Molin, & Steg, 2012; Van Rijnsoever, Van Mossel, & Broecks, 2015; Wustenhagen et al., 2007). Deze zijn gebaseerd op de rollen die actoren kunnen hebben bij de realisatie van een (klimaat)maatregel, technologie of project.

• Sociaal-politieke acceptatie gaat uit van de rol van de burger en is al relevant als een technologie of maatregel ontwikkeld wordt. Sociaal-politieke acceptatie uit zich via opiniepeilingen belangenorganisaties, opinieleiders, en politieke partijen. Kernenergie en kolencentrales zijn voorbeelden van technologieën met een lage sociaal politieke acceptatie (Van Rijnsoever et al., 2015).
• Lokale acceptatie gaat uit van de rol van omwonenden als direct belanghebbenden. Deze vorm van acceptatie speelt een rol in besluitvorming plaats over concrete projecten, bijvoorbeeld bij windenergie op land. De lasten van deze technologie, zoals een verstoord uitzicht of geluidsoverlast, komen terecht bij een relatief kleine groep omwonenden.
• Markacceptatie gaat uit van de rol van de consument: het al dan niet afnemen van producten of diensten. Daarmee is deze vorm vooral relevant wanneer een technologie op de markt komt. Een voorbeeld is de toename in consumptie van natuurstroom of vleesvervangers onder bepaalde groepen consumenten. Dit laat zien dat het voor ondernemers interessant is om in een markt te stappen.

Overheden hebben grofweg drie soorten beleidsmaatregelen tot hun beschikking: informeren, prikkelen en regelgeving. Hiermee kan men de vormen publieke acceptatie vergroten (tabel 1) (Tummers, 2019; Vedung, 1998).

Tabel 1: De belangrijkste beleidsmaatregelen om publieke acceptatie te vergroten

Informeren

De verschillende vormen van publieke acceptatie vragen elk om een eigen informatiestrategie. Dit komt omdat de effectiviteit van een boodschap afhankelijk is van iemands betrokkenheid bij een onderwerp, het begrijpen daarvan, en de motivatie om daar over na te denken (Petty & Cacioppo, 1986).

Deze factoren zijn doorgaans het laagst bij sociaal-politieke acceptatie. Daarom werken kortere boodschappen doorgaans beter in informatiecampagnes dan langere. Ook de inhoud maakt uit. Het geven van feitelijke informatie, zoals over klimaatverandering, is vaak onvoldoende om de publieke acceptatie te vergroten. Normatieve argumenten zoals: ‘CO₂ is afval en dat moet je opruimen’, werken beter (Broecks, Van Egmond, Van Rijnsoever, Verlinde-van den Berg, & Hekkert, 2016; Huijts et al., 2012). Verder wisselt het effect van voorlichting sterk onder burgers. Sommigen zullen altijd voor of tegen een technologie blijven, terwijl anderen zich door argumenten laten overtuigen (Broecks et al., 2016). Naast de overheid zijn er echter ook andere stakeholders met vaak een eigen kijk op de zaak. Dit geeft de basis voor een publiek debat zoals dat rond een referendum. Dit is goed voor de democratie, maar heeft ook risico’s. Het is vaak niet eenvoudig om onwaarheden effectief te weerleggen. Daarnaast blijken tegenargumenten vaak invloedrijker dan voorargumenten (Rozin & Royzman, 2001). Als voorstander sta je dus met 1-0 achter.

Bij het opstellen van regels heeft de nationale overheid impliciet sociaal-politieke acceptatie voorrang gegeven boven lokale acceptatie.

Bij lokale acceptatie is er vaak grotere betrokkenheid. Belanghebbenden ondervinden immers direct de gevolgen van een technologie. Dit betekent dat informatie iets gedetailleerder en volledig mag zijn (Harmsen, van Rijnsoever, & Broecks, 2015). Daarnaast is het bij lokale acceptatie van belang om niet alleen te informatie te geven, maar ook om te luisteren naar belanghebbenden en dit mee te wegen de besluitvorming (zie regelgeving).

Het verstrekken van informatie om marktacceptatie te vergroten wordt doorgaans uitgevoerd door private partijen en is in beginsel geen taak van de overheid. Wel kan een overheid ervoor zorgen dat de marktinformatie overeenkomt met feiten en hetgeen dat aan burgers en belanghebbenden wordt versterkt.

Prikkelen

Prikkelen betekent het meer of minder aantrekkelijk maken alternatieven. Dit gaat meestal via financiële instrumenten als subsidies of heffingen. Prikkelen is vooral van toepassing bij lokale en marktacceptatie.

Een bekende, prijzige, prikkel voor lokale acceptatie is het compenseren van waardedaling van woningen (planschade). Voor burgers is het echter lastig om aan te tonen dat de waarde van een woning daalt door een project. In Groningen was de schade evident, maar het was het een uitdaging om dit per woning toe te schrijven aan de gaswinning. Aantonen dat een woning in waarde daalt door een naburige windmolen is nog lastiger. Zeker als de lokale overheid die de planschade moet uitkeren zelf de WOZ-waarde vaststelt. Daarnaast gaat het veel burgers ook niet om geld, maar om woongenot.

Een prikkel die als veelbelovend wordt gezien is voordelige financiële participatie in project. De ontwikkelaar van bijvoorbeeld een windpark krijgt de financiering makkelijker rond, en de omwonende hoort een rinkelende kassa in plaats van een zoemende turbine. Daarmee draagt financiële participatie bij aan lokale- en marktacceptatie. Het probleem hierbij is dat deze maatregel vooral voorstanders van een windpark aanspreekt. Tegenstanders laten zich minder makkelijk verleiden. Daarnaast werkt financiële participatie niet bij minder kapitaalkrachtige huishoudens, zij kunnen immers niet meedoen.

Marktacceptatie kan worden vergroot met subsidies, zoals de SDE+ regeling.[1] Dit soort subsidies zijn kostbaar, en vooral te rechtvaardigen als een technologie nog niet competitief is (Cantono & Silverberg, 2009). Door de marktvraag tijdelijk te stimuleren wordt het opschalen en leren over technologie gefaciliteerd. Andersom, kun je ook vervuilende alternatieven belasten om gedragsverandering af te dwingen, zoals met een belasting op CO₂ . Het geven van prikkels is vaak niet eenvoudig. Neem bijvoorbeeld het belasten van voedsel. Veel samengestelde voedselproducten kennen honderden bewerkingsstappen (Dani & Deep, 2010). Het is ondoenlijk om de CO ₂-uitstoot van elk bouillonblokje of bitterbal te bepalen. Daarnaast kan dit ten kost gaan van sociaal-politieke acceptatie. Marktprikkels kunnen ook niet financieel zijn: veel lokale supermarkten hebben bijvoorbeeld een beperkt aanbod van duurzame producten. Een lokale overheid kan met winkeliers in gesprek om dit te bevorderen. Een andere veelbelovende niet-financiële prikkel is nudging[2]: een kleine verandering in een keuzeomgeving om gewenst gedrag te bevorderen (Thaler & Sunstein, 2008; Tummers, 2019). Je kunt bijvoorbeeld duurzame producten een prominentere plaats geven in het schap. Nudging roept wel ethische vragen op. Hoe ver kun je gaan in het onbewust beïnvloeden van gedrag? En kun je als overheid van een commerciële partij verlangen om hieraan mee te werken?

Regelgeving

Regels dwingen mensen om bepaald gedrag wel of niet te vertonen, dit heeft invloed op de publieke acceptatie.

De overheid stelt in rap tempo nieuwe regelgeving op zoals de klimaatwet. Om de sociaal-politieke acceptatie voor deze regels te vergroten is er met een breed scala aan maatschappelijk partijen een klimaatakkoord gesloten. Dit kan werken, maar er blijken ook risico’s aan te zitten. Sommigen vinden het akkoord een verwaterd compromis, en daarmee niet acceptabel. Hoeveel draagvlak verlies je daarmee? Daarnaast is het onduidelijk of het akkoord de mening van de samenleving voldoende vertegenwoordigd. Het brede scala aan partijen kon niet voorkomen dat de kosten van de klimaattransitie bij veel burgers in het verkeerde keelgat schoten.

Bij het opstellen van regels heeft de nationale overheid impliciet sociaal-politieke acceptatie voorrang gegeven boven lokale acceptatie. De crisis- en herstelwet, en de omgevingswet, beperken sterk de mogelijkheden van omwonden om ruimtelijke projecten, zoals windparken, aan te vechten. Omwonenden worden daarmee voor voldongen feiten gesteld wat de lokale acceptatie niet vergroot.

Anderzijds is er de afgelopen jaren veel geëxperimenteerd om lokale acceptatie te vergroten, maar een succesformule is helaas nog niet gevonden. Wel is duidelijk geworden dat alleen de wet uitvoeren kan leiden tot een langdurige vertrouwensbreuk tussen burgers en politiek (Harmsen et al., 2015). Wettelijk mag je misschien een windturbine neerzetten met een hoogte van 150 meter, maar wellicht is het beter voor de lokale acceptatie om dit te beperken tot 100 meter. Dit kun je samen met omwonenden uitzoeken in inspraakproces met een persoonlijke benadering, bijvoorbeeld via huiskameravonden. Echter, ook hier bestaat geen garantie voor succes. De gemeente Houten probeerde de lokale acceptatie van een windpark te vergroten door de draaitijden te beperken met ontevredenheid bij voor- en tegenstanders tot gevolg én het geeft een veel lagere energieopbrengst (Harmsen et al., 2015).

Regelgeving voor marktacceptatie bestaat vooral uit het stellen van standaarden aan producten, zoals een maximale CO2-uitstoot, en het verbieden van de bepaalde technologieën, zoals de gloeilamp. Dit heeft tot nu toe tot weinig problemen geleid, omdat er vaak goede alternatieven zijn.

Conclusie

Beleidsinstrumenten kunnen afweging tussen people, planet en profit in de klimaattransitie beïnvloeden door het menselijke aspect te versterken. Dit is cruciaal voor een succesvolle en breed gedragen transitie. Echter, vrijwel elke maatregel heeft risico’s, en over dynamiek van publieke acceptatie is te weinig bekend. Het blijft dus experimenteren voorlopig…

Voetnoten: