Ruimere EU-begrotingsregels alleen met grotere rol Brussel

Frankrijk en Italië ontzien, voor even…

In het kader van het Europees Semester [1] hebben alle lidstaten van de eurozone in oktober hun begroting voor 2015 ingediend bij de Europese Commissie (EC). Na een eerste beoordeling blijkt dat volgens de EC geen enkele begroting significant genoeg afwijkt van de regels in het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) om deze te moeten afkeuren. Ook niet die van Frankrijk en Italië, nadat deze landen al eerder op verzoek van de EC extra bezuinigingen hebben toegevoegd. Let wel, dit betekent niet dat alle ingediende begrotingen geheel voldoen aan de begrotingsregels. Dat wordt later deze maand pas bekend gemaakt na diepgaande analyses. Katainen, voormalig Vicepresident van de Europese Commissie, heeft eind oktober benadrukt dat de EC op basis van de begrotingen, haar autumn forecast en reeds door lidstaten geïmplementeerd beleid stappen kan ondernemen onder de buitensporige tekortprocedure [2].

…maar de problemen zijn niet opgelost…

Frankrijk en Italië kunnen voor nu dus even opgelucht ademhalen, maar zijn gewaarschuwd dat later deze maand mogelijk alsnog de eis komt om verdere maatregelen te treffen. Frankrijk geeft in haar begroting aan dat zij haar begrotingstekort pas in 2017 onder de in Europees verband afgesproken grens van 3% van het bbp zal brengen. Dit terwijl in haar buitensporige tekortprocedure (BTP) was afgesproken dat dit al in 2015 zou gebeuren (figuur 1). De €3,6 miljard extra ‘bezuinigingen’ die de Franse regering eind oktober voor volgend jaar heeft aangekondigd veranderen dit pad niet. De Franse regering beroept zich op een sterk tegenvallende economische groei (het verwacht nu een reële bbp-groei van 0,4% in 2014 en 1,0% in 2015, in plaats van een eerder verwacht groeitempo van 1,0% en 1,5%). Het heeft er echter alle schijn van dat Frankrijk structureel onvoldoende maatregelen heeft getroffen om de begroting op orde te krijgen en de economische groei aan te zwengelen. Zo steekt de door Frankrijk verwachte verbetering van het structurele begrotingssaldo [3] in 2014 schril af bij de in de BTP geëiste verbetering (0,1% van het bbp in plaats van 0,8% van het bbp). En het is de vraag of de door Frankrijk voorspelde verbetering in 2015 van 0,5% van het bbp realistisch is. Bovendien wordt er voor 2015 in de BTP een verbetering van 0,8% van het bbp gevraagd, dus zelfs als de verwachting realistisch is, lijkt het onvoldoende.

Figuur 1. Begrotingstekort Frankrijk te hoog

Bron: Europese Commissie

Figuur 2. Italië voldoet niet aan schuldregel

Bron: Europese Commissie

In Italië is niet het begrotingstekort de boosdoener, want dat ligt onder de grens van 3% van het bbp. Hier speelt echter de onvoldoende afbouw van de overheidsschuld en het niet voldoen aan de middellangetermijndoelstelling (MTO) [4]. Italië moet volgens de schuldregel in het SGP haar structurele begrotingssaldo in 2014 en 2015 met 0,7% van het bbp verbeteren. Volgens de Italiaanse begrotingsplannen voor 2015 (inclusief een eind oktober toegevoegde extra bezuiniging van €4,4 miljard) zal de structurele bezuiniging in 2015 slechts 0,3% van het bbp bedragen. Dit terwijl deze in 2014 vermoedelijk niet groter is dan 0,1% van het bbp (figuur 2). Daarnaast geeft Italië aan pas in 2017 aan haar MTO te kunnen voldoen (structurele overheidsbalans van 0% van het bbp) in plaats van in 2016 zoals afgesproken in juni 2014. Volgens de Italiaanse regering is dit alles gerechtvaardigd op basis van de potentiële groeibevorderende structurele hervormingen die zij volgend jaar door zal voeren en de noodzaak om een vierde opeenvolgende jaar van recessie te voorkomen (figuur 3). Het moet nog blijken of de EC zich hierin kan vinden.

Figuur 3. Groei bbp-volume Italië

Bron: Macrobond, Rabobank

…dus strafmaatregelen liggen op de loer

Als Frankrijk daadwerkelijk te weinig maatregelen implementeert zou dit volgens de regels moeten resulteren in een boete van minimaal 0,2% van het bbp. Alleen als kan worden gesproken van uitzonderlijke economische omstandigheden of een gegrond verzoek van Frankrijk kan het land hieraan ontkomen. In dat geval zou de EC er voor kunnen kiezen om Frankrijk geen boete maar enkel maatregelen op te leggen. Hier moet het land dan wel gehoor aan geven om ook in de toekomst een boete te voorkomen. In Italië, die nog niet in een BTP zit, kan het (naar verwachting) schenden van de schuldregel leiden tot de opening van een dergelijke procedure. De derde economie van de eurozone zou dan de eerste lidstaat zijn voor wie een BTP wordt geopend door het schenden van de schuldregel. Voor het naar verwachting niet halen van de middellangetermijndoelstelling bestaan geen straffen. Wel zullen aanbevelingen volgen.

Oprekken van de huidige begrotingsregels...

Het is onzeker of de op 1 november aangetreden Europese Commissie bereid is om Frankrijk en Italië te bestraffen als zij de begrotingsregels niet naleven. Om te bepalen of strenge naleving van de begrotingsregels nu vanuit economisch oogpunt verstandig is of juist niet, kijken we naar de implicaties van het oprekken van de huidige regels.

..verstandig...

In het licht van de verwachte langdurige vraaguitval door schuldafbouw in de private, publieke en financiële sector lijkt het verstandig om overheden meer begrotingsruimte te geven (Stegeman, 2014). Een ruimer, dan wel minder restrictief begrotingsbeleid kan directe positieve gevolgen hebben voor de economische groei. Daarnaast kan het ook de schuldafbouw in de private sector vergemakkelijken. Hierdoor zou private consumptie sneller kunnen aantrekken. Ruim begrotingsbeleid alleen is niet voldoende om de economie van de eurozone weer op volle toeren te laten draaien (Stegeman, 2014), maar het kan wel soelaas bieden. Zeker in verschillende noordelijke lidstaten (Nederland, Duitsland, Finland, Oostenrijk) is het momenteel wenselijk dat overheden meer doen om de economie te stimuleren in plaats van af te remmen. Geld lenen is voor deze landen bij de huidige lage rentestanden praktisch gratis (figuur 4) en houdbaarheidsrisico’s met betrekking tot de overheidsschuld spelen hier momenteel nauwelijks een rol. Daarbij zou stimulering in deze noordelijke lidstaten ook kunnen leiden tot meer (export)vraag in andere lidstaten. In dat geval zou het ook de pijn van onder andere (private) schuldafbouw, opschoning van de bankbalansen, herbalancering en het doorvoeren van noodzakelijk hervormingen in deze andere lidstaten wat verzachten.

Figuur 4. Staatsrentes erg laag

Bron: Macrobond

...of niet

Het oprekken van de regels brengt momenteel echter risico’s met zich mee. Als Frankrijk en Italië ondanks het overtreden van de regels respectievelijk een boete en een plaatsing in een BTP zouden weten te ontlopen is dit een uitnodiging voor andere lidstaten om de regels van het SGP ook niet te honoreren. Het doet afbreuk aan de geloofwaardigheid van de Europese begrotingsregels en het zou op termijn kunnen leiden tot onhoudbare overheidsfinanciën. Structurele hervormingen die de (potentiële) bbp-volumegroei verhogen zouden in dit geval uitkomst kunnen bieden. Een hogere bbp-volumegroei verlaagt de houdbaarheidsrisico’s van een hoge absolute schuldenlast en bevordert afbouw van de schuldratio’s. De Europese Commissie ( EC, 2013) heeft berekend dat hervormingen in de eurozone gemiddeld 0,6%-punt bbp extra (potentiële) groei per jaar kunnen opleveren over een periode van tien jaar (zie figuur 5). Gezien de huidige matige groeivooruitzichten voor de eurozone (bbp-volume groei van rond de 1,25% in 2015) kunnen hervormingen dus een significant positief effect hebben op de economische groei en daarmee op de houdbaarheid van de overheidsschuld. Een combinatie van minder bezuinigingen en meer structurele hervormingen zou nu dan ook ideaal zijn. Brussel is momenteel echter niet bij machte om in het kader van het SGP hervormingen af te dwingen in ruil voor extra begrotingsruimte. Regelgeving omtrent hervormingen bestaat wel in de vorm van de macro-economische onevenwichtigheden procedure, maar deze procedure is niet gekoppeld aan de begrotingsafspraken en is bovenal tot nu toe nooit dwingend gebleken (Wijffelaars en Stegeman , 2014).

Zolang als Brussel groeipotentieel verhogende hervormingen niet af kan dwingen in ruil voor soepelere begrotingsregels, lijkt het oprekken van de regels niet wenselijk in de beoordeling van Frankrijk en Italië.

Figuur 5. Impact structurele hervormingen op bbp-volume

Bron: Europese Commissie

Verbetering van de begrotingsregels

Met de huidige regelgeving is het nu dus niet verstandig om Frankrijk en Italië respijt te geven als blijkt dat zij niet aan de regels van het SGP voldoen. Dat wil echter niet zeggen dat het op zichzelf niet wenselijk zou zijn om de begrotingsregels flexibeler te maken. Zo zou het voor de Europese Commissie mogelijk moeten zijn om een lidstaat meer begrotingsruimte te geven in zwakke economische tijden in ruil voor afdwingbare groei verhogende structurele hervormingen. Daarnaast zou het mogelijk moeten zijn om bij het toepassen van de regels onderscheid te maken tussen landen op basis van fundamenten en andere relevante factoren (bijvoorbeeld saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans). Zodat in zwakke economische tijden lidstaten met bijvoorbeeld beperkte houdbaarheidsrisico’s voor de overheidsschuld de ruimte krijgen om te investeren en de economie te stimuleren. Het integreren van het SGP en de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (MIP) zou dan ook een stap in de goede richting zijn (Wijffelaars en Stegeman , 2014).

Het bovenstaande doet echter niets aan de mogelijk beperkte wil van lidstaten om te stimuleren en investeren, zoals in Duitsland, terwijl dit de economische groei in zowel de lidstaat als de gehele unie ten goede zou kunnen komen. Hier komt het gebrek aan budgettaire coördinatie tussen lidstaten om de hoek kijken. In onze monetaire unie met een grote interne markt is het onwaarschijnlijk dat gedecentraliseerd begrotingsbeleid de economie van de gehele unie het beste dient. Vanuit economisch oogpunt zou een gecentraliseerd begrotingsbeleid vanuit Brussel de uiteindelijke oplossing zijn. Op die manier kan er rekening gehouden worden met de economische verschillen tussen lidstaten en naar het grote geheel gekeken worden. Dit is politiek gezien voor nu echter geen realistische oplossing. Maar tijden kunnen veranderen. In de afgelopen jaren hebben politici in de EMU laten zien dat ze, zeker wanneer de druk hoog is, tot verdergaande instituties en integratie bereid zijn dan daarvoor gedacht. De optuiging van de bankenunie is daar recent een goed voorbeeld van. Het is dus zeker niet uitgesloten dat de komende jaren forse stappen in de richting van een gemeenschappelijk begrotingsbeleid zullen worden gezet. Maar voor het zover is moet er eerst nog heel wat water door de Rijn stromen.

Voetnoten