Waarom veel kennis beleidsmakers niet bereikt en hoe het anders kan

Verspilde tijd

Een goede wetenschappelijke onderbouwing van het beleid leidt tot duurzamer en doelmatiger beleid, helaas het leidt ook vaak tot vertraging van het beleidsproces. Dat is onontkoombaar omdat onderzoek nu eenmaal tijd kost. Het is echter verontrustend wanneer die inspanning verspilde moeite is. Het ontbreekt vaak in beleidsonderzoek aan een duidelijke koppeling aan het beleidsproces. Vanuit de beleidsontwikkeling of vanuit de uitvoeringspraktijk bestaat informatiebehoefte die leidt tot onderzoek dat wordt teruggekoppeld naar degenen die de vragen hebben gesteld, om de antwoorden op die vragen vervolgens te kunnen gebruiken. Ongevraagd onderzoek komt moeilijker aan dan onderzoek waarom gevraagd is. Soortgelijke onderzoeken worden vaak gekscherend betiteld als ‘onderzoek voor over de schutting; de buurman kijkt maar wat hij er mee doet’. Maar ook onderzoek dat gevraagd wordt kent de nodige feilen. Een dergelijk onderzoek komt nogal eens ad hoc tot stand, zonder overkoepelende onderzoekprogrammering, waardoor het de bruikbaarheid van de opgeleverde kennis voor eventuele andere gebruikers beperkt.

Er verstrijkt meestal erg veel tijd voordat (nieuwe) kennis wordt geïnternaliseerd in het beleidscircuit. Dat heeft allereerst te maken met het feit dat reeds voorradige kennis niet wordt benut, omdat die kennisvoorraad niet systematisch wordt geraadpleegd door gebruikers. Daarnaast is het optimaliseren van de verbinding tussen kennis en beleid niet alleen afhankelijk van de technische en financiële mogelijkheden, maar ook van de politiek of het politieke momentum. Beleidsmakers en politici worden doodgegooid met informatie en kennis uit vele hoeken, en zien vaak door de bomen het bos niet meer. Het is gewoonweg te verwarrend. Zij sluiten zich hier dan ook grotendeels van alle gevraagde en ongevraagde adviezen af. Bovendien plukken politici uit al die informatie wat hen goed van pas komt; zij gebruiken het aanbod vooral selectief.

Het is duidelijk dat de verbinding tussen kennis en beleid nogal eens te wensen over laat. Dat is zonde en onnodig. Immers is iedereen het wel eens over het nut van een goede verbinding tussen kennis en beleid. Bovendien zou een gedegen verbinding tussen kennis en beleid op zijn minst (veel) geld besparen en misschien zelfs opleveren. Beleid dat niet adequaat of optimaal is kost immers geld. Zeker in deze tijden van bezuinigingen zouden zulke besparingen meer dan welkom zijn.

Consensus bestaat wel degelijk

Niet alleen over het nut van een goede verbinding tussen kennis en beleid bestaat een grote consensus; men zal merken dat op gebieden als arbeidsmarkt, onderwijs, gezondheid, duurzaamheid, veiligheid, ondernemerschap juist een hoge mate van consensus bestaat tussen wetenschappers over de essentiële vraagstukken. Meestal blijft deze consensus echter onderbelicht omdat zij zo vanzelfsprekend is. In onderling debat betwist men de ‘core knowledge’ omtrent kwesties dan ook niet maar gaat men juist op zoek naar de grenzen van de kennis. Het zijn deze grenzen die multi-interpretabel zijn. Het gevolg hiervan is een beeld dat de geloofwaardigheid van onomstreden kennis ondermijnt terwijl er wel degelijk overeenstemming bestaat over de essenties in al deze onderwerpen.

Hoe het anders kan

Al met al lijkt dit niet erg op de veel beter opgezette relatie tussen kennis en beleid bij bedrijven waar het gaat om hun ondernemingsbeleid. In het bedrijfsleven is kennis min of meer vanzelfsprekend verweven met de ontwikkeling van producten, bedrijfsprocessen en klantrelaties. Dat neemt niet weg dat er in de publieke sector ook voorbeelden zijn waar het goed functioneert, zoals in de landbouwsector, in het geval van het gebruik van monitoren zoals de wijkmonitoren in de gemeente Rotterdam of de politiemonitor. Het moet een stuk beter kunnen functioneren, en daarvoor geef ik enkele niet al te ingewikkelde aanbevelingen die op afzienbare termijn effect kunnen sorteren.

Systematische koppeling aan het beleidsproces

Men kan drie soorten beleidsonderzoek onderscheiden: nice to know, need to know en need to act onderzoek. Waarvan de eerste twee reeds langer bestaan en waarvan de derde nu zou kunnen bijdragen aan een betere verbinding tussen kennis en beleid. Wanneer we bekijken welk type onderzoek tot de jaren tachtig dominant was, dan komen we op 'nice to know'-onderzoek dat nog steeds aanwezig is. Het afgelopen decennium kwam 'need to know'-onderzoek naar voren, wat vooral terug te zien is aan de vele ex post evaluatieonderzoeken die zijn uitgevoerd. Waar nu behoefte aan is 'need to act'-onderzoek: onderzoek dat kennis aanlevert waarop men verdere acties in het beleidsproces kan baseren. Het beste werkt dit in een situatie waarin het begin- en eindpunt van het onderzoek ligt bij de gebruikers van de onderzoekresultaten. In veel gevallen (bijvoorbeeld bij rekenkamers, gemeentelijke bureaus Onderzoek & Statistiek en de planbureaus) ligt het beginpunt niet vanzelfsprekend bij de gebruikers. Het vergt dan een extra inspanning om een koppeling te maken naar de gebruikers. Dat moet bewust worden georganiseerd, anders loop je het risico de onderzoeksresultaten ongeleide projectielen worden.

Budget voor benutting

Hierop volgt een tweede aanbeveling, namelijk om een deel van het onderzoekbudget te reserveren voor de consumptie van onderzoek, met andere woorden, er moet aandacht worden besteed aan hoe het onderzoek bij de gebruikers landt. Dat kan vrij simpel door benuttingsactiviteiten op te nemen in de onderzoeksbegroting. Het gebeurt zelden dat in onderzoekvoorstellen een post voor benutting wordt opgenomen. De kans op benutting is daardoor aanzienlijk geringer dan mogelijk zou kunnen zijn. Een investering van 10 procent van het onderzoekbudget zou wel eens een verdubbeling van de benuttingsgraad teweeg kunnen brengen. Dat zou dan goed besteed geld zijn.

Onderzoekprogrammering

De derde en de belangrijkste aanbeveling betreft een adequate vorm van onderzoeksprogrammering. Waarom is dit de belangrijkste? Omdat een goede onderzoeksprogrammering als vanzelf de andere aanbevelingen omvat. Onderzoeksprogrammering dient de volgende doelen: koppeling met de kennishuishouding, samenhang tussen onderzoeksprojecten, koppeling naar beleid en praktijk, doelmatige besteding van middelen. Hoe bewuster er wordt geprogrammeerd, des te beter het resultaat. Onderzoeksprogrammering kost natuurlijk ook een deel van het budget, pakweg 5 tot 10 procent, maar levert een aanzienlijke verbetering op van de kostenbatenanalyse van een onderzoekprogramma c.q. een reeks onderzoeksprojecten.

Ontwikkel kennismakelaars

De grootste invloed op de verbinding tussen kennis en beleid behelst de mate waarin beleidsmedewerkers in staat zijn de rol van kennismakelaar op zich te nemen. Die rol van kennismakelaar omvat diverse taken: raadplegen van bestaande kennis, raadplegen van kennisbronnen in het veld, begeleiden van opdrachtonderzoek, vertalen van onderzoekresultaten in beleidsaanknopingspunten en kennisoverdracht naar gebruikers. Het zou mooi zijn als dit een echt beroep zou worden in plaats van een proces van ´trial and error´ op het niveau van de individuele beleidsmedewerker. Een opleiding tot kennismakelaar zou wat dit betreft een goede investering zijn. Zeker in deze tijden.

Benut kennis in het veld

In het veld is veel praktijkkennis aanwezig die onvoldoende wordt benut, niet alleen door beleidsmedewerkers maar ook door onderzoekers. In de meeste beleidsonderzoeksprojecten wordt wel veldonderzoek gedaan, maar dat is meestal een proces van eenzijdige gegevensverzameling vanuit het gezichtspunt van de onderzoeker. Een goed voorbeeld van hoe het anders kan, is de visitatiemethode bij evaluaties, waarbij organisaties een zelfonderzoek doen uitmondend in een zelf-rapportage die vervolgens kritisch wordt beoordeeld door deskundige buitenstaanders. Die buitenstaanders kunnen uiteraard ook onderzoekers zijn. Dit is niet alleen een efficiënte methode (de dataverzameling is nagenoeg gratis), maar het is vooral ook een methode die leidt tot zowel valide als bruikbare resultaten. Er zijn wel meer ´bottom up´ -methoden te bedenken die tot dezelfde effecten kunnen leiden; ze komen er allemaal op neer dat het veld laat zien wat men daar al weet, soms al heel lang weet.

Conclusie

Een betere verbinding tussen kennis en beleid is niet alleen voor onderzoekers een aantrekkelijk doel, maar zou het ook voor beleidsmakers moeten zijn. Veel beleid is onder de maat, nodeloos ingewikkeld en soms zelfs totaal overbodig. Een betere verbinding met kennis kan het beleid op een hoger niveau brengen. Politici hoeven daarbij niet bevreesd te zijn dat ze dan hun politieke opvattingen opzij moeten zetten. Uiteenlopende politieke opvattingen zijn er niet voor niets. Kennis kan laten zien hoe je tussen die opvattingen werkzame verbindingen kunt leggen.

_{* Dit is een bewerkte versie van de lezing die de auteur hield op het nationaal congres van Science Alliance van 27 maart 2013, getiteld 'Kennis & Beleid 2.0'. Met dank aan Dave de Jong.}