De vraagstelling
Die congestie, als druk op onze ruimte, staat op dit moment weer hevig ter discussie. Woningbouw, landbouw, bedrijfsterreinen, verkeer, natuur en recreatie, met alle wensen opgeteld hebben we aan één Nederland lang niet genoeg. De historische reeks van onze bevolkingsniveaus kent een mooi rijtje mijlpalen: 100 000 in het jaar 800, 1 miljoen in 1500, 2 van 1650 tot 1800, 5 in 1900, 10 in 1950, 17 in 2020. Wie zou in 1900 naar 10 miljoen hebben verlangd, in 1950 naar 20? Religieuze ideologieën hebben nooit moeite gehad met het propageren van de vermenigvuldiging, maar dat betrof alleen de eigen groep. Over de bevolking als geheel klonk juist vaak de tegenstem, ook al in de 19e eeuw. Na de recente prognoses van NIDI-CBS komt er weer een discussie op gang. We kunnen constateren dat het de politiek op dit terrein nooit gelukt is om een zinnige beleidsvisie te ontwikkelen.
Waar voorheen de vreemdeling welkom was als we er geen last van hadden, is nu behoudens internationale verplichtingen (EU, vluchtelingenverdrag) de vreemdeling welkom als we er baat bij hebben.
Immigratie was substantieel tussen 1650 en 1800 en vanaf 1961. Van 1800 tot rond 1960 was de bevolkingsgroei een binnenlands product. Inmiddels heeft een kwart van de bevolking een migratie-achtergrond (minstens één ouder geboren in het buitenland). Waarom die voortdurend hoge immigratie? Gastarbeiders, gezinsmigranten, asielzoekers, de open Europese arbeidsmarkt en kennismigranten, het naoorlogse rijtje is bekend. Maar op welke beleidsprocessen dreef dat, hoe bewust werd bevolkingsgroei door immigratie nagestreefd terwijl zorgen over overbevolking zo vaak naar voren zijn gebracht?
Beleid in hoofdlijnen
Institutionele basis voor immigratie zijn de vreemdelingenwetten. Van 1849 tot 1967 gold het gastvrije regime van de Vreemdelingenwet 1849: “Alle vreemdelingen, die voldoende middelen van bestaan hebben, of door werkzaamheid kunnen verkrijgen, worden in Nederland toegelaten…”. Maar bij gevaar voor de publieke rust kon de vreemdeling worden uitgezet. De Vreemdelingenwet 1965 voegt er aan toe dat een verblijfsvergunning “kan worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.” De Vreemdelingenwet 2000 stelt categorisch dat een verblijfsvergunning alleen wordt verleend op grond van internationale verplichting, wezenlijk Nederlands belang of humanitaire grond. Waar voorheen de vreemdeling welkom was als we er geen last van hadden, is nu behoudens internationale verplichtingen (EU, vluchtelingenverdrag) de vreemdeling welkom als we er baat bij hebben. De vreemdelingenwetten zijn verbazend constant in hun criteria: economische zelfstandigheid, geen gevaar voor openbare orde en veiligheid.
In de eerste decennia van de naoorlogse periode speelde de Vreemdelingenwet opvallend genoeg geen rol van betekenis. Sinds 1936 was in alle beroepen voor vreemdelingen een arbeidsvergunning vereist, na stapsgewijze uitbreiding, op grond van de Wet Regeling Arbeid Vreemdelingen 1934. Die wet gaf het Ministerie van Sociale Zaken na de oorlog de gelegenheid het immigratiebeleid naar zich toe te trekken. Het leidde tot voortdurende strijd met het Ministerie van Justitie, waar het primaat natuurlijk had moeten liggen, gezien de verantwoordelijkheid voor vreemdelingenzaken en grensbewaking. Justitie hamerde op het belang van maatschappelijke orde, veiligheid en rust, terwijl bezwaren tegen arbeidsimmigratie, zoals woningtekorten, overbevolking en druk op sociale cohesie ook door andere ministeries werden ingebracht. Na een aanvankelijk restrictief beleid heeft Sociale Zaken royaal de werkgevers geaccommodeerd in hun vraag naar laaggeschoolde arbeiders. De arbeidsmarkttoets (“is geschikt binnenlands arbeidsaanbod beschikbaar?”) werd tot midden jaren ’70 luchthartig of geheel niet toegepast. Het beleid werd bepaald door ambtenaren, zonder parlementaire bemoeienis.
Toen met de oplopende werkloosheid in de jaren ’70 en de daarop volgende economische herstructurering de vraag naar laaggeschoolden terug liep, werd de buitenlandse instroom voortgezet door gezinsmigratie
De oorspronkelijke overtuiging dat de gastarbeiders voor beperkte duur kwamen werd volgehouden tot het al lang een achterhaalde fictie was. De spanning tussen grootscheepse immigratie en een expliciet emigratiebeleid, met als doelstelling emigratie van de helft van de aanwas van de beroepsbevolking, werd in 1955 eenvoudig afgedaan door de Minister van Sociale Zaken: emigratie door Nederlanders is permanent, immigratie van gastarbeiders tijdelijk. In de Vreemdelingenwet 1965 werd een visumeis ingevoerd voor vreemdelingen die langer dan 3 maanden wilden verblijven, waarmee Justitie een vingertje in de pap kreeg, maar pas met de Wet Modern Migratiebeleid 2013 valt de hele uitvoering van het immigratiebeleid weer onder het Ministerie van Justitie.
Toen met de oplopende werkloosheid in de jaren ’70 en de daarop volgende economische herstructurering de vraag naar laaggeschoolden terug liep, werd de buitenlandse instroom voortgezet door gezinsmigratie. Na een eenvoudig verbod door de Ministerraad in 1955 werd het later ruimschoots toegestaan, met steeds soepeler voorwaarden voor samenlevingsverbanden, versterking van de zelfstandige rechtspositie van de vrouw en ruimere toegang tot de arbeidsmarkt voor echtgenotes en kinderen. Gezinsmigratie kan moeilijk een Nederlands belang worden genoemd, al werd van werkgeverskant wel geopperd dat werving en behoud van mannelijke werknemers bevorderd werd door hun gezin te laten overkomen.
Internationale verplichtingen
Internationale verplichtingen hebben de beleidsruimte voor immigratie sterk ingeperkt. Zo is asielmigratie gebaseerd op het VN Vluchtelingenverdrag van 1951, dat aanvankelijk bedoeld was ten behoeve van de ontheemden uit de Tweede Wereldoorlog maar dat in 1967 zijn uitgebreide werkingssfeer kreeg. De grote stroom aanmeldingen die dat vanaf het midden van de jaren ’80 opleverde was zeker niet voorzien. Dat heeft ook geleid tot een bonte verzameling eigen regelingen in een moeizame poging om greep op het proces te krijgen, zoals C-status, Gedoogdenregeling en de Tijdelijke Regeling Opvang Ontheemden,. Pogingen tot restrictiever beleid lijken vooral ingegeven door maatschappelijke weerstand tegen culturele verschillen.
Naast het Vluchtelingenverdrag is het EU verdrag de belangrijkste internationale verplichting. De EU is ontstaan uit de wens om oorlog te verbannen uit Europa; de huidige doelstelling is geformuleerd als “het bevorderen van vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren en haar burgers een ruimte bieden van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is.” Interne migratie staat niet ten doel aan economische baten, maar aan het bieden van een ruimte van vrijheid aan de onderdanen.
De nieuwe mantra is kennismigratie. Om ons aan de internationale top te brengen in dynamiek en creativiteit worden kenniswerkers simpelweg toegelaten op een salariscriterium.
De acceptatie van internationale verplichtingen lijkt voornamelijk gestoeld op ideële, niet-economische motieven: de geciteerde EU doelstellingen en de opbouw van een rechtvaardige internationale rechtsorde. Waarbij aangetekend zij dat dit de formeel vastgelegde doelstellingen zijn. Economen maken geen wetten en het is moeilijk de Europese Unie los te zien van het ontstaan als economische gemeenschap. Het Verdrag van Rome specificeerde exclusief economische doelstellingen, en benoemde “de verwijdering van hinderpalen voor het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal” als één van de instrumenten.
De nieuwe mantra is kennismigratie. Om ons aan de internationale top te brengen in dynamiek en creativiteit worden kenniswerkers simpelweg toegelaten op een salariscriterium, voor jongeren (onder 30) zo’n 15% boven het modaal inkomen en voor 30+ ruim 1,5 maal het modaal inkomen. De trefzekerheid van dit criterium is evident discutabel. Bij de toelating van buitenlandse studenten speelt ook de hoop mee dat ze na hun afstuderen als creatieve en innovatieve werknemers hier blijven. Er studeren zo’n 70 000 meer buitenlandse studenten in Nederland dan Nederlandse studenten in het buitenland.
Een antwoord
In 1946 had Nederland ruim 9 miljoen inwoners, in 2020 ruim 17 miljoen. Dat is geen gevolg van bewust beleid, integendeel. De tragiek van het migratiebeleid is die van de tovenaarsleerling. De vraag naar ongeschoolde tijdelijke arbeid liep uit op permanente grootschalige gezinsimmigratie. De ondertekening van het VN Vluchtelingenverdrag 1951, met een welhaast ongebreidelde reikwijdte, leidde tot een omvangrijke en bij tijden onbeheersbare stroom asielzoekers en grote maatschappelijke verdeeldheid. De aansluiting bij juridische procedures krachtens internationale verdragen (rechten van de mens, Europees Hof van Justitie) heeft een krachtenveld ontwikkeld dat de wetgever regelmatig verraste met onvoorziene implicaties van regelgeving. Aansluiting bij de EU heeft de autonomie over intra-Europese migratie geëlimineerd. Allemaal gevolgen van vroegere besluiten waarvan de volle implicaties vaak niet zijn beseft en niet zijn meegewogen. Immigratie van kenniswerkers uit niet-EU landen is volledig in handen van werkgevers gelegd, met alleen een salarisdrempel als criterium.
Vanaf de Vreemdelingenwet 1849 gelden als voorwaarden voor toelating economische zelfstandigheid en respect voor openbare orde. Realisatie van deze voorwaarden is niet meteen evident. In 2019 werd 2,4 procent van de inwoners met een niet-westerse migratieachtergrond verdacht van een misdrijf. Het aandeel verdachten onder de bevolking met een westerse migratieachtergrond was 1,0 procent, en bij een Nederlandse achtergrond 0,7 procent. Het uitkeringsgebruik van niet-westerse immigranten is beduidend hoger dan van autochtonen (CBS Jaarrapport Integratie 2018). Sinds de Vreemdelingenwet 1965 kan een verblijfsvergunning worden geweigerd op gronden van algemeen belang. Daarvoor werd de term ook vaak gebruikt om pleidooien voor immigratie kracht bij te zetten. Een algemeen belang is een belang dat iedereen aangaat of kan aangaan. Zowel de publieke discussies, de maatschappelijke verdeeldheid en de economische vakliteratuur laten zien dat immigratie geen algemeen belang is. Het effect van immigratie op het inkomen per hoofd van ingezetenen is verwaarloosbaar. De lasten van hoge bevolkingsdichtheid kunnen wel als algemeen belang worden aangemerkt en zijn zeker niet beperkt tot de Randstad. Maar het externe effect van toenemende bevolkingsdichtheid, de alsmaar oplopende spanning om de beschikbare ruimte, is consequent verwaarloosd in de immigratiebeslissingen en buiten bereik geraakt in de internationale verplichtingen. De condities van de vreemdelingenwetten worden niet gerealiseerd. Ik vrees dat de oplaaiende ophef over dreigende arbeidsmarktekorten en tekort aan premiebetalers voor pensioenen (dwz de AOW) die oude lijn gewoon zal doortrekken.
Voor onderbouwing en literatuur, zie J. Hartog, Migratiebeleid: de hoogmoedige dans van de tovenaarsleerling. Dank aan Harm Jan Keijer voor commentaar op een eerdere versie.