Het misleidende denken in top- en flopsectoren

Groei en innovatie

De commotie rond de inkomensafhankelijke zorgpremie is nog maar net geluwd of nieuwe politieke onrust (huurmarkt, ontslagrecht) lijkt zich al aan te dienen. De rumoerige start en de grote nadruk op een paar gevoelige dossiers maken dat andere minstens zo belangrijke onderdelen van het kabinetsbeleid te weinig aandacht krijgen. Het beleid gericht op de versterking van het Nederlandse groei- en concurrentievermogen is hiervan een prominent voorbeeld. Het kabinet-Rutte II hanteert op dit laatste terrein een helder uitgangspunt. Het kabinet wil namelijk topsectoren waarin Nederland internationaal uitblinkt, nog sterker maken. Dit is een ambitieus streven waarbij wordt voortgebouwd op de door het vorige kabinet gemaakte keuzes voor een beperkt aantal topsectoren zoals de chemie of tuinbouw omdat kansen en knelpunten veelal sectorspecifiek van aard zouden zijn. Een belangrijk onderdeel van dit beleid is dat wordt gestreefd naar clusters waarbij bedrijven en liefst ook kennisinstellingen uit dezelfde sector zich in elkaars nabijheid bevinden, zoals de regio’s Eindhoven (High-tech) of Wageningen (Agri & food). De sector als aangrijpingspunt voor het economische beleid heeft een lange traditie maar is helaas niet langer relevant, waarmee het topsectorenbeleid een verkeerd en verouderd antwoord geeft op de belangrijke vraag hoe in een wereld van globalisering een open economie als de onze zijn toekomstige welvaartsgroei gaat realiseren.

Oud denken

Om duidelijk te maken dat de vertrouwde sectorale aanpak niet langer deugt, is het nuttig twee fasen in het globaliseringsproces te onderscheiden. De eerste fase – die met de transportrevolutie in de 19e eeuw begon – ontkoppelde productie en consumptie in tijd en ruimte van elkaar met internationale handel als gevolg, waarbij landen zich specialiseerden in die sectoren waarin zij relatief sterk waren. Nederland groeide zo bijvoorbeeld uit tot een mondiale specialist in de chemiesector (speciale garens) en de landbouwsector (tuinbouw). De tweede grote fase van globalisering begint eind 20e eeuw en is gericht op het productieproces zelf. Gestimuleerd door allerlei ICT ontwikkelingen kunnen onderdelen van het productieproces worden gesplitst in steeds kleinere fasen. Het geografisch opknippen van het productieproces is daarmee veel eenvoudiger geworden, en een moederbedrijf kan letterlijk van minuut tot minuut een bedrijfsonderdeel aan de andere kant van de wereld volgen en controleren. Als direct uitvloeisel bestaat een steeds groter deel van de internationale handel uit handel in steeds kleinere productiefasen (zie voor deze trend bijvoorbeeld de CEPR studie van Greenaway (2012) voor het Verenigd Koninkrijk).

Gevolgen nieuwe werkdeling

Voor traditionele industrielanden als Nederland heeft het meer verhandelbaar worden van de productie twee belangrijke gevolgen voor de aard van de werkgelegenheid. Allereerst vallen de opgeknipte fasen steeds minder samen met een sector. Het is voor een computerprogrammeur niet zozeer meer van belang dat zij in de chemie of de landbouw werkzaam is, maar simpelweg dat zij programmeur is. Als bedrijven hun software-afdeling verplaatsen naar India is de specifieke inhoud van een baan van doorslaggevende betekenis en niet zozeer de sector waarin de programmeur werkzaam is. Een tweede gevolg is dat in toenemende mate in landen als Nederland de toegevoegde waarde en daarmee de winst zit in de eerste fase van het productieproces (ontwikkeling, ontwerp) en in de laatste fasen (verkoop, marketing). Het tussenliggende deel, de industriële productie, verdwijnt naar het buitenland. Dit betekent dat Nederland niet langer een concurrentievoordeel heeft in een gehele sector maar in productiefasen of taken zoals ontwerp en marketing die dwars door sectoren heen snijden. In Nederland is het aandeel van de industrie in het bruto binnenlands product dan ook gehalveerd van 25% in 1970 tot ongeveer 13% nu. Figuur 1 geeft dit voor Nederland weer en illustreert dat een vergelijkbare trend opgaat voor het gehele Europese Unie gebied.

Figuur 1: Veranderend belang van de industrie in de economie

Bron: EuroStat, verschillende jaren. Met dank aan Robert Inklaar voor het construeren van de figuur.

Op zichzelf is niets mis met deze ontwikkeling. Integendeel, het aloude welvaartverhogende proces van arbeidsdeling zoals al beschreven door Adam Smith in de 18de eeuw werkt nog steeds.^[1] Maar, en dit is wel nieuw, het specialisatieproces vindt niet meer plaats op het niveau van een sector maar op de schaal van (kennisintensieve) productiefasen en de bijbehorende taken. Wil men, zoals kabinet-Rutte II, de economische kracht van Nederland beter begrijpen en versterken dan zou de aandacht moeten worden verlegd van een sectoranalyse naar een banen- of takenanalyse. Het centrale uitgangspunt van het topsectorenbeleid is daarmee achterhaald.

In het kielzog van de ontwikkeling van de opsplitsing van het productieproces verandert ook de geografie van de productie en werkgelegenheid binnen Nederland. Stedelijke clustering van kennis in plaats van clustering van (top)sectoren wordt nog meer dan nu al het geval is het kenmerk van de toekomst. De stad is bij uitstek de plaats waar de taken, waar Nederland goed in is, zich zullen concentreren (zie bijvoorbeeld de CPB-studie ‘Stad en Land’, 2012). Het CBS constateert niet voor niets dat het gros van de dynamiek met betrekking bedrijven ontstaat in de Randstad; per inwoner vindt men daar de meeste starters, vooral in relatief kennis intensieve diensten, zoals de zakelijke dienstverlening.

Misleidend sectordenken

Dit betekent dat een sectoranalyse niet langer de juiste informatie geeft als men geïnteresseerd is in de gevolgen van globalisering voor onze economie. Het aandeel van een sector in de economie kan toe- of afnemen, maar dat is niet zozeer het gevolg zijn van het concurrentievermogen van de desbetreffende sector, maar met de opsplitsing en verplaatsing van banen die taken weerspiegelen die elders beter en/of goedkoper verricht kunnen worden. Door het beleid te richten op topsectoren hanteert men een hamer terwijl een schroevendraaier het aangewezen instrument is. Ook het zo populaire regionale clusterbeleid komt hiermee in een ander daglicht te staan. Dit beleid is gericht op het samenvoegen van bedrijven om op deze wijze samenwerking te stimuleren. In een economie die in toenemende mate gericht is op taken ligt het meer voor de hand juist deze te laten clusteren. Gelukkig gebeurt dat al, in onze steden. Additioneel topsectorbeleid lijkt daarom overbodig en geeft een antwoord op een probleem uit de wereld van gisteren. In plaats van, zoals het kabinet dus helaas doet, volledig in te zetten op het stimuleren van steeds moeilijker definieerbare sectoren en bijbehorende bedrijven, zou het kabinet er beter aan doen in te zetten op het aantrekken en behouden van slimme mensen en de door hun verrichte taken.

Denk aan menselijk kapitaal

Dit alles pleit voor een human capital-agenda in plaats van een bedrijvenagenda waarbij investeren in onderwijs en in de fysieke maar ook sociale infrastructuur van Nederland – denk aan het woon- en leefklimaat – veel meer gewicht zou moeten hebben. Daar komt nog bij dat een beleid, zoals het topsectorenbeleid, dat zich richt op het principe van picking the winners in het verleden vrijwel nooit succesvol is gebleken. Bovendien loopt men met dit principe het risico dat vooral de bestaande bedrijven op de been worden gehouden die het subsidiepad naar Den Haag hebben weten te vinden en niet de ‘winners’ van morgen. Waar Nederland in de toekomst zijn geld mee gaat verdienen, moet echter in belangrijke mate nog worden uitgevonden. Wie 20 jaar geleden een lijstje met Nederlandse topsectoren had moeten opstellen, had daar waarschijnlijk niet de huidige topsectoren zoals, High Tech Systemen en Materialen of Life Sciences & Health opgezet, domweg omdat deze sectoren toen grotendeels nog niet bestonden. Onze economische groei hangt op termijn vooral af van de mate waarin Nederland er in slaagt toekomstige toptalenten, die de producten en diensten van morgen nog moeten bedenken, op te leiden en aan zich te binden. Ook het kabinet zou zich dit moeten realiseren omdat nivelleren en saneren, twee speerpunten van het kabinetsbeleid, moeilijker uitvoerbaar zullen zijn bij onvoldoende economische groei.

Voetnoten

1. Een indirecte aanwijzing hiervoor is de sterke toename van de zgn. wederuitvoer, waarbij landen producten die een onderdeel zijn van het productieproces (bijvoorbeeld machineonderdelen) invoeren, en deze vervolgens na een bewerking weer uitvoeren zodat het volgende land zich met de volgende fase van het productieproces kan bezighouden, zie hiervoor het recente persbericht van het CBS.

Referenties

CPB, 2012, Stad en land, Centraal Planbureau, Den Haag.

Greenaway, D., 2012, The UK in a Global World How can the UK focus on steps in global value chains that really add value?, CEPR, London.