Historische les voor Griekenland: dwing rijken tot lening aan staat

Bodem in zicht

Griekenland heeft de vorige betaling aan het Internationaal Monetair Fonds (IMF) nog met een truc weten op te lossen. De Griekse regering heeft gebruik gemaakt van de zogenoemde Speciale Trekkingsrechten; een potje dat elke lidstaat van het IMF heeft. Nu dreigt zo langzamerhand wel de bodem van de schatkist in zicht te komen. Daarnaast heeft de regering van Tsipras beloofd dat nu niet langer de gewone man extra belast zal worden maar de rijken. Van dit laatste is tot nu toe weinig terechtgekomen.

In dit artikel betogen we dat de geschiedenis van Frankrijk, België en Nederland in dit opzicht nieuwe inzichten kan geven. In de achttiende en negentiende eeuw is in deze landen namelijk gebruik gemaakt van gedwongen en soms ‘vrijwillige’ leningen te verstrekken door de rijken. In Griekenland zou een dergelijke methode ook toegepast kunnen worden. Het heeft het bijkomende voordeel dat de staatsschuld steeds meer in handen van Grieken komt. Hiermee wordt Griekenland minder afhankelijk van het buitenland. De empirie laat zien dat dan een grote staatsschuld niet tot een crisis hoeft te leiden. Italië heeft een schuld van rond de 120 procent van het Bruto Binnenlands Product (BBP) en Japan zelfs van meer dan 200 procent van het BBP. In beide gevallen bezitten binnenlandse instellingen grote delen van de schuld.

Franse ervaringen

We laten de geschiedenis van de gedwongen leningen in West-Europa beginnen bij de Franse revolutie, die in 1789 begon. In 1793 begon een serie oorlogen en liepen de nationale schulden hoger op dan ooit. De eerste gedwongen lening werd in 1793 uitgeschreven door de Franse minister Cambon. Als dekking fungeerden de nationale goederen, waaronder de door de revolutionairen in beslag genomen kerkelijke goederen. Door slechte wetgeving en gebrek aan voorbereiding mislukte dit totaal. De koersen van de obligaties van de Franse overheid en ook van bijna alle andere Europese landen daalden steeds verder.

Eind 1795 werd besloten tot een tweede poging. Er moest 600 miljoen pond worden gevonden, op te brengen door één miljoen vermogende burgers in Frankrijk en in door Frankrijk bezette gebieden (waaronder België). Op decentraal niveau wist de administratie welke personen rijk waren. Aan de dekking van de lening werden weinig woorden vuil gemaakt. Op basis van de revolutionaire idee van gelijkheid werden alle burgers in de mate van hun mogelijkheden verplicht in te schrijven op een renteloze lening vanwege de staat. Het ging hier uiteindelijk om de 25% hoogst belaste personen. Zij werden door de belastingambtenaren ingedeeld in 16 klassen, met op te brengen sommen die liepen van 50 tot 6.000 pond (zeg maar van 13 gram tot 1600 gram goud).

Een poging het maximum op te schroeven naar 25.000 pond (dus 6.750 gram goud) - bedoeld voor de 'echte' rijken - haalde het niet. Wel werden de door de revolutie voortgebrachte nieuwe rijken - vaak handelaren - die hun vermogen verborgen hielden, stevig aangeslagen. Als belastinggrondslag gebruikte men de consumptieve uitgaven en de bekendheid als vermogende persoon. De namen van tegen de aanslag protesterende burgers werden openbaar gemaakt, zodat er een publiek debat over hun vermogen gevoerd kon worden.

Betaald kon worden met gemunt geld, graan en assignaten. Assignaten waren eerder door Frankrijk uitgegeven en intussen goeddeels waardeloos schuldpapier, die onder meer door het leger waren gebruikt om goederen en diensten te kopen. Terugbetaling van de lening werd voorzien binnen tien jaar. Met de obligatie kon de burger tevens zijn toekomstige belastingen en erfrechten betalen.

De invordering verliep zeer moeizaam. De opbrengst viel tegen. Begin 1797 werd de gedwongen lening gestopt, met dien verstande dat de niet-betalers verder nog maar 5% van hun aanslag hoefden te betalen. Degenen die betaald hadden werden in feite extra belast: bepaald werd dat de uitstaande obligaties niet zouden mogen dienen om belastingen te voldoen. Ze werden voortaan gezien als staatsschulden. In het jaar 1797 ging de Franse schatkist echter failliet en werd de staatsschuld de facto teruggebracht tot één derde en daarbij omgezet in 5% eeuwige annuïteiten. Deze rente werd niet of slecht betaald.

Nederlandse ervaringen

Deze oorlogscrisis was één van de vele in de toenmalige pandemie van Europese bankroeten. Ook in de latere negentiende eeuw komen min of meer gedwongen leningen voor, en één daarvan is de 'vrijwillige' lening die eigenlijk ook gedwongen is omdat men dreigde anders extra belastingen in te voeren. Deze vorm werd in Nederland in de Bataafs-Franse tijd (1796-1813) en ook daarna met wisselend succes toegepast.

De Nederlandse begroting van 1842 had een omvang van 71 miljoen gulden, waarvan liefst 44 miljoen rentebetalingen op een staatsschuld van 1,3 miljard gulden. Op een deel werd als gevolg van eerdere renteverminderingen 2,5 of 3% rente betaald, maar op meer recente leningen 4%, soms zelfs meer dan 5%. Deze pre-Griekse toestanden waren het gevolg van zeer hoge uitgaven in de oorlogsperioden 1789-1813 en 1830-39. De staat was financieel te verlamd om nog enig initiatief te nemen.

Voorstellen om de bestaande 5% leningen om te zetten naar ca 4% - in overeenstemming met de beurskoersen - kregen geen steun van de invloedrijke Amsterdamse bankierslobby. Een belastingverhoging zat er ook niet in: met name de grondeigenaren verzetten zich fel. Achtereenvolgende ministers van financiën traden af, wat bijdroeg aan een groeiende onzekerheid op de beurs en in het land.

In 1844 kwam het dan toch tot de wet op de vrijwillige lening. De omvang van de nieuwe langlopende 3% lening werd bepaald op 127 miljoen gulden. Hiermee kon hoogrentend papier van 5% uit de markt worden genomen. De lening – die al meteen een derde beneden pari zou noteren, zo vreesde men - was eigenlijk allerminst vrijwillig. Minister van Financiën Floris Adriaan van Hall stelde immers een forse extra belasting op de bezittingen voor van 35 miljoen, tenzij er voldoende zou worden ingetekend op de vrijwillige lening.

Na drie maanden fel publiek en parlementair debat werd de wet op de vrijwillige lening en de buitengewone (grond)belasting op donderdag 29 februari 1844 aangenomen met 32 stemmen vóór en 25 tegen. Van Hall's initiatief luidde een structurele verbetering van de overheidsfinanciën in. De kapitalisten, de instellingen en de particulieren tekenden in en het bedrag kwam binnen. Het vertrouwen in de staatsfinanciën herstelde, de rentelast daalde binnen enkele jaren van 44 tot 36 miljoen per jaar en de lening zelf noteerde al vrij spoedig dicht bij de 100%.

Conclusie

Deze historische voorbeelden leren dat nieuw geld van de eigen ingezetenen tegen beperkte kosten aangetrokken kan worden. Idealiter heeft men een transparant aanslagsysteem tot zijn beschikking. Bovendien lijkt het dreigen met een aanzienlijke verzwaring van bestaande belastingen vereist. Hoewel er waarschijnlijk invoeringsproblemen zijn, biedt het in principe een goed instrument om althans een deel van de huidige Griekse problemen op te lossen in de geest van het huidige Griekse kabinet; de rijken dragen meer bij dan tot nu toe is gedaan.