Effectief innovatiebeleid?
Discussie over de vraag hoe innovatiebeleid er precies uit moet zien is lastig omdat we veel niet weten. Het gebrek aan kennis heeft een aantal redenen. Ten eerste is er vaak geen
directe link tussen beleidsinstrument en innovatie. We weten bijvoorbeeld
soms wel of een beleidsinstrument tot meer r&d-uitgaven leidt, maar
bijna nooit of deze uitgaven tot meer innovatie leiden. Ten tweede is de
effectiviteit van sommige vormen van beleid (missiegedreven innovatiebeleid
of beleid gericht op systeemfalen) bijna per definitie niet te meten omdat
er geen controlegroep gemaakt kan worden en de output van een heel systeem
toe te wijzen is aan specifieke maatregelen, zie ook Roelandt en van der
Wiel (2017). Ten derde is het uiteindelijke effect van beleidsmaatregelen
om innovatie te stimuleren soms moeilijk meetbaar doordat betrouwbare data
ontbreekt.
Beter meten van de effectiviteit van beleid
Het rapport 'Durf te Meten' van de commissie Theeuwes beschrijft hoe beleid
met moderne evaluatietechnieken beter kan worden geëvalueerd. Ten eerste is
voor goede evaluaties belangrijk dat er goede data zijn. Zet daarom in op
kwalitatief hoogwaardige micro-data over bedrijven. Zorg er in het
beleidsproces voor dat data over inzet van beleidsinstrumenten - voor zover
die gericht zijn op specifieke bedrijven - beschikbaar zijn en ook te koppelen zijn aan micro-data over deze bedrijven. Het CBS is hierin instrumenteel. Ten
tweede is van belang dat de kwaliteit van evaluaties hoog is. Dit kan door
te zorgen voor een onafhankelijke toets op evaluaties (‘second opinion’).
Deze zou de betrouwbaarheid van evaluaties moeten classificeren en de
onafhankelijkheid van conclusies moeten borgen. Ten derde helpt ex ante
slim beleid vormgeven. Waar dat kan, bijvoorbeeld gebruik maken van
beleidsexperimenten, om de effectiviteit van bepaalde beleid te meten. Denk
aan een loting als er teveel potentiële ontvangers zijn van een subsidie of
variatie in de beleidsmaatregel voor verschillende ontvangers. Of het
hanteren van een beoordelingsschaal met een cut-off, zodat er bedrijven zijn
die net wel en net niet in aanmerking komen voor een subsidie. Dit biedt
goede handvatten voor een gedegen evaluatie. Tot slot is evalueren niet gratis.
Naast budget voor innovatiebeleid, zou er daarom ook financiering moeten
komen om beter te kunnen meten wat het effect van dit beleid is, zodat het
beleid efficiënter en effectiever kan worden.
R&D geconcentreerd, zeker in het digitale domein
In het algemeen is R&D sterk geconcentreerd bij een beperkt aantal
bedrijven. Uitgaven aan R&D zijn sterker geconcentreerd dan
bijvoorbeeld bij verkoop van goederen en aantallen werknemers. In 2015
vertegenwoordigden 10 procent van de ondernemingen 71 procent van het totaal aan R&D-uitgaven van de 2500 bedrijven die het meest uitgaven aan R&D (Dernis
ea 2017). De concentratie speelt in alle sectoren, maar is het sterkst in
high-tech biopharma en digitale sectoren (Veugelers, 2018).
De digitale platformen die zo veel uitgeven aan R&D worden gekarakteriseerd door sterke netwerk effecten, waardoor er concurrentie om de markt is in plaats van in de markt
ICT vormt ook een steeds belangrijker element van het innovatieproces. Het
aandeel van softwareoctrooien in Amerikaanse octrooien steeg van 5 procent
in 1990 tot bijna 40 procent in 2015 (Brandstetter et al. 2018). Als we
kijken naar wereldwijd top van investeerders in R&D, is ongeveer 21%
daarvan actief in ICT industrieën. Daarnaast zijn de top investeerders in
ICT goed voor ongeveer 30% van het aantal patentaanvragen (Dernis ea 2017).
Illustratief is de lijst van meest R&D-intensieve bedrijven. De top
drie bestaat uit Amazon, Intel en Alphabet. Amazon geeft met 16,1 miljard
dollar evenveel uit als de totale Nederlandse publieke en private R&D
investeringen. De groep van R&D superstars in de digitale sector
bestaat voor de helft uit bedrijven uit de VS (Veugelers, 2018).
De digitale platformen die zo veel uitgeven aan R&D worden
gekarakteriseerd door sterke netwerk effecten, waardoor er concurrentie om
de markt is in plaats van in de markt, steile leercurves voor algoritmen,
waarbij toegang tot data cruciaal is, en multi-sided markten, waardoor er
mogelijkheden zijn om marktmacht van ene naar andere markt over te hevelen.
Hierdoor ontstaat de data-feedback-loop die leidt tot 'economies of scale' en 'economies of scope' in datagebruik en productie: meer gebruikers betekent meer data, meer
data leidt tot betere algoritmen om geld te verdienen (denk aan targeted advertising) en tot nieuwe diensten, wat vervolgens tot
nog meer gebruikers en nog meer data leidt.
Het gevolg is toenemende concentratie in digitale markten, die samengaat
met en versterkt wordt door concentratie van R&D. Het is de vraag in
hoeverre deze bedrijven hun dominante R&D posities gebruiken om
barrières voor andere bedrijven op te werpen. Prikkels om te investeren in
innovatie blijven sterk als er voldoende (potentiële) concurrentie is. Om
markten betwistbaar te houden is daarom mededingingsbeleid en regulering
van data nodig.
Focus op betwistbaar houden van markten
Het mededingingstoezicht is echter ontwikkeld met de ‘traditionele’
economie in gedachten. Mededingingsbeleid moet een antwoord vinden op de
platformeconomie, waarin data een bron van marktmacht is, overnames een
strategie kunnen vormen om toekomstige concurrentie voor te zijn, en
platformen subtiele strategieën hebben om marktaandeel te winnen ten koste
van concurrenten of marktmacht over te hevelen naar aanpalende markten.
Fusiebeleid van mededingingsautoriteiten moet daarom rekening gaan houden
met het effect op toekomstige concurrentie van overnames.
Daarnaast moeten data ook een rol gaan spelen in de analyses van marktmacht.
De grote hoeveelheid data waarover sommige bedrijven beschikken in
combinatie met de data-feedback-loop, zorgen ervoor dat deze bedrijven
markmacht hebben. Het is de vraag of mededingingsbeleid voldoende
handvatten biedt om de marktmacht van platformen te beteugelen.
Een mogelijk handvat is de ‘essential facility’-doctrine. Iets is een 'essential facility' als het (1) essentieel is om een bepaald product of
dienst te realiseren en (2) niet gedupliceerd kan worden vanwege
bijvoorbeeld juridische of economische redenen. Het begrip vormt onderdeel
van zowel de huidige Europese als de Amerikaanse mededingingswetgeving, in
context van artikel 102 van het verdrag voor het functioneren van de EU en
sectie 2 of the Sherman Act. Data van grote platformbedrijven zou kunnen
worden gezien als een ‘essential facility’: zonder toegang tot deze data
kun andere partijen bepaalde diensten en algoritmen niet ontwikkelen. Deze
data is nodig om te kunnen concurreren.
Regulering zou kunnen betekenen dat data-intensieve platforms met marktmacht derden toegang moeten geven tot hun data om concurrentie te bevorderen.
Mededingingsautoriteiten zijn echter terughoudend met het toepassen van de 'essential facility'-doctrine. De lat licht hoog om juridisch aan te tonen
dat er daadwerkelijke sprake is van marktmacht. Niet alleen is het moeilijk
om hard te maken dat sprake is van marktmacht door de niet-standaard aard
van het product data en de vele markten waarop de grote netwerkbedrijven
opereren, ook is het moeilijk aan te tonen dat de positieve effecten op
innovatie en concurrentie groter zijn dan mogelijke negatieve effecten.
Als mededingingsbeleid niet voldoet, kan betwistbaarheid ook versterkt
worden door toegang tot data van dominante bedrijven te reguleren. In
telecommarkten en energiemarkten is bijvoorbeeld sprake van dergelijke
sectorspecifieke regulering. Regulering zou kunnen betekenen dat
data-intensieve platforms met marktmacht derden toegang moeten geven tot
hun data om concurrentie te bevorderen. Een precedent voor dergelijk beleid
hiervan is de verplichting voor banken onder de ‘Payment Services Directive
2’ (PSD2) om betaaldata te delen met andere partijen als de klant daar
toestemming voor geeft.
Verschil in groeisnelheden van toetreders
Hoewel toetreding van bedrijven tot nieuwe markten en uittreding uit die
markten in Europa en de VS vergelijkbaar zijn, is de groei nadat bedrijven
zijn toegetreden in de VS veel hoger dan in Europa (Bartelsman ea, 2005).
Dit wijst op hogere barrières in Europa om te groeien. De beloning voor
innovaties, en daarmee de prikkel om te innoveren, is daardoor hoger in de
VS.
Hoewel hard bewijs ontbreekt, draagt een grotere thuismarkt (een groter
gebied waar de fricties voor transacties laag zijn) bij aan een sneller
groei van bedrijven die nieuwe producten op de markt brengen. Die snellere
groei vergroot de return-on-investment voor innovatieve bedrijven en
daarmee ook de prikkel om te innoveren. Daarnaast hebben bedrijven in de VS
makkelijker toegang tot marktfinanciering, zoals bedrijfsobligaties en
private equity, doordat kapitaalmarkten groter en meer liquide zijn dan die
in Europa. Vooral private equity is een centrale bron van financiering voor
jonge, innovatieve bedrijven. De investeringen door private-equity
bedrijven moeten echter ook weer te gelde gemaakt kunnen worden. Een manier
is door bedrijven naar de markt te brengen. Dit is makkelijker in grotere
kapitaalmarkten in de VS. Inzetten op Europese harmonisatie van
faillissementswetgeving zorgt voor grotere en meer liquide kapitaalmarkten.
Dit verlaagt de groeibarrières voor innovatieve bedrijven en draagt zo bij
aan meer innovatie.
Europese harmonisatie rond kapitaalmarkten en afzetmarkten
Het gaat te ver om hier alle aspecten van harmonisatie in Europa van
kapitaalmarkten en afzetmarkten te bespreken. Eén relevant element is
echter de verdere harmonisatie van faillissementswetgeving in Europa, een
onderdeel van de kapitaalmarktunie die de Europese commissie nastreeft.
Faillissementswetgeving regelt wat er moet gebeuren als een persoon of
bedrijf niet in staat is zijn of haar financiële verplichtingen na te
komen. Het adresseert verschillende problemen: asymmetrische informatie
over de werkelijke waarde van een bedrijf waardoor efficiënt onderhandelen
moeilijk is, coördinatieproblemen als er meerdere schuldeisers zijn
waardoor een run op de bezittingen van een bedrijf of hold-out problemen
ontstaan, negatieve gevolgen voor derde partijen die niet aanwezig zijn bij
onderhandelingen als een bedrijf in problemen komt.
Het doel van faillissementswetgeving zou moeten zijn om (1) juridische
zekerheid te scheppen voor de partijen die een claim hebben op een bedrijf,
(2) een run van crediteuren op een bedrijf, waardoor gezonde bedrijven om
kunnen vallen, te voorkomen (3) herstructurering mogelijk te maken van
bedrijven die op de langere termijn levensvatbaar zijn.
Effectieve faillissementswetgeving vergroot de omvang en liquiditeit van
kapitaalmarkten en draagt het bij aan een robuuste economie. Dit draagt op
meerdere manieren bij aan innovatie. Ten eerste zijn liquide
kapitaalmarkten belangrijk omdat ze een exit van private equity
investeerders vergemakkelijken. Ten tweede zorgt een goed
herstructureringsraamwerk ervoor dat ondernemers vaker een tweede kans
krijgen, in plaats van het stigma van faillissement. Ten derde creëert een
effectief faillissementsregime een exit mechanisme dat een proces van
creatieve destructie faciliteert waarbij nieuwe bedrijven in de plaats
komen van niet-succesvolle ondernemingen.
In Europa is faillissementswetgeving weinig geharmoniseerd. De
gefragmenteerde faillissementswetgeving in Europa maakt cross-border
investeringen moeilijker. Het zorgt er ook voor dat Europese
kapitaalmarkten gefragmenteerd en minder liquide zijn. Harmonisatie biedt
hier soelaas. Daarnaast zijn er stappen mogelijk bij de inrichting van
faillissementswetgeving. Deze is namelijk vaak meer gericht op liquideren
en distribueren van de bezittingen van een bedrijf onder haar crediteuren
en minder op het voorkomen van een run van crediteuren en herstructurering
van potentieel gezonde bedrijven. Dat laatste is voor startende,
innovatieve bedrijven van belang.
Referenties:
Eindwerkgroep Effectmeting, 2012,
Durf te meten, Den Haag.
Branstetter, L., B. Glennon en J.B. Jensen, 2018, The IT Revolution and the
Globalization of R&D, in Innovation Policy and the Economy, vol. 19,
eds. J. Lerner en S. Stern, University of Chicago Press.
Bartelsman, E., Scarpetta. S., and F. Schivardi. 2005. Comparative analysis
of firm demographics and survival: Evidence from micro-level sources in
OECD countries. Industrial and Corporate Change, 14, 365-391, 0960-6491
CEPS special report, 2016. Harmonising Insolvency Laws in the Euro Area
Rationale, stocktaking and challenges Diego Valiante No. 153 / December
2016
Daiko T., Dernis H., Dosso M., Gkotsis P., Squicciarini M., Vezzani A.
(2017). World Corporate Top R&D Investors: Industrial Property
Strategies in the Digital Economy. A JRC and OECD common report.
Adalet McGowan, M. and D. Andrews (2016), "Insolvency Regimes And
Productivity Growth: A Framework For Analysis", OECD Economics Department
Working Papers, No. 1309.
Roelandt, T en van der Wiel, H “Durf te meten: Hoe evalueren we het
Nederlandse innovatiebeleid? ”, Me Judice, 11 september 2017.
Veugelers, R., 2018, Brueghel Policy Contribution, Issue n˚06 | April 2018.