Houdbaarheidssaldo: een misleidend kompas voor het begrotingsbeleid

Ruimte voor versterking

De jongste voorspellingen van het CPB schetsen een gunstige ontwikkeling van onze economie tot 2021, het einde van de komende regeerperiode. De economische groei komt dit jaar uit op 3,3%, ruim boven het Europees gemiddelde, en dat werkt de komende jaren door. Het overschot op de overheidsbegroting stijgt naar 1,6% terwijl de EU grenswaarde daarvoor een tekort van 0,5% aangeeft. De staatsschuld daalt bij ongewijzigd beleid tot 45% van het bbp, ruim onder de EU norm van 60%. Er is dus alle ruimte voor een begrotingsbeleid dat voluit op een op verdere versterking van onze economie is gericht.

..of toch niet?

Maar er is zit een haar in de soep: het “houdbaarheidssaldo”. Dat is niet een begrip dat ons in het heden met een harde waarheid confronteert maar een vage parameter die de houdbaarheid van onze welvaartsstaat in de toekomst aanduidt. Het houdbaarheidssaldo geeft aan of de verzorgingsstaat op lange termijn (bijvoorbeeld 2060) betaalbaar blijft zonder bezuinigingen belastingverhogingen of leningen. Dit saldo gaat omlaag hetgeen volledig is toe te schrijven aan een stijging van de kosten van verpleeghuiszorg. De betere kwaliteit daarvan en de toekomstige vergrijzing zijn er de oorzaak van dat in de toekomst steeds meer financiële ruimte voor zorg moet worden gereserveerd. Het CPB gaat er daarbij van uit dat in de komende twintig jaar de onderliggende trend van deze zorgkosten niet wordt omgebogen. Het houdbaarheidssaldo moet voorzien in de opbouw van een buffer die er voor zorgt dat later niet naar belastingverhogingen of bezuinigingen hoeft te worden gegrepen voor instandhouding van het sociale voorzieningenpeil mocht later het economisch tij tegen zitten. Dat klinkt voorzichtig en dus verstandig maar een beleid dat georiënteerd wordt op het “houdbaarheidssaldo,” in plaats van op de van kracht zijnde EMU-normen, houdt een politieke beleidskeuze in met verstrekkende gevolgen. De wenselijkheid van dit beleid mag zeker niet voor zoete koek worden aangenomen.

Boterzacht

De berekening van het “houdbaarheidssaldo” is boterzacht want hoofdzakelijk gebaseerd op globale, constant gehouden stijgingspercentages van de kosten van de gezondheidszorg op lange termijn. Deze zouden dus niet vatbaar zijn voor beleidsombuiging. Bovendien is het criterium dat het sociale voorzieningenpeil in stand moet blijven zonder bezuinigingen of belastingverzwaringen op zich nogal beperkt. Alsof de groei van de productieve capaciteit van ons land voor die instandhouding niet veel belangrijker is!

De berekening van het “houdbaarheidssaldo” is boterzacht [..] gebaseerd op globale, constant gehouden stijgingspercentages van de kosten van de gezondheidszorg op lange termijn.

Een overschot op de begroting leidt vanwege het van kracht zijnde kasstelsel tot een vermindering van de staatsschuld. Het levert dus geen financiële buffer op, tenzij het wordt toegewezen aan een fonds met specifieke bestemming. Gebeurt dat niet dan levert het dus alleen een beleidsbuffer op; het verlaagt de staatsschuld en creëert daardoor ruimte onder de toegestane 60 procent voor extra leningen zodat bij een volgende crisis niet onmiddellijk tot bezuinigingen behoeft te worden overgaan.

Middenweg 

Het lange termijnbegrotingsbeleid kan zo’n appeltje voor de dorst natuurlijk goed gebruiken maar deze beleidsoptie moet wel afgewogen worden tegen een andere beleidsoptie, namelijk het benutten van het begrotingsoverschot voor investeringen die het groeipotentieel van de economie verhogen, die er toe bijdragen dat het effect van een krimp van de werkzame bevolking wordt gecompenseerd door verhoging van hun productiviteit. Dat zijn investeringen die impact op lange termijn hebben en daarom voor lange termijn moeten worden zeker gesteld onafhankelijk van de jaarlijkse begrotingsronde die vatbaar moet blijven voor crisisaanpassingen. Vandaar mijn eerdere pleidooi (Van Wensveen, 2017) om het reeds bestaande Fonds Economische Structuurversterking tot leven te wekken. De kabinetsformatie is daarvoor een uitgelezen moment. De uitgaven uit het fonds zullen moeten voldoen aan nader te omschrijven criteria die vermenging met uitgaven die op de jaarlijkse Rijksbegroting thuis horen uitsluiten. De uitgaven zullen in de eerste plaats de harde infrastructuur moeten verbeteren (knelpunten in het wegenstelsel, de spoorweginfrastructuur, de vaarwegen en dijken die te langzaam met middelen uit de lopende rekening aangepakt kunnen worden). Daarnaast vallen energietransitie, het weer op peil brengen van het wetenschappelijk onderzoek als voorbeelden van zinvolle aanwending van de middelen te noemen. Dit gebruik van het begrotingsoverschot is zinvoller dan het aflossen van een toch al lage staatsschuld. Het draagt bij aan een versterking van de economische groei en daarmede aan de instandhouding van het sociale voorzieningenpeil.

Fixatie op lange termijn  

Nederland heeft een lage staatsschuld, zelfs lager dan het voorbeeldland Duitsland. Europees ondervinden we echter kritiek op ons structureel veel te hoge betalingsbalansoverschot en worden we aangemoedigd meer te besteden. Een begrotingsoverschot beperkt de nationale bestedingen en zal daardoor bijdragen aan een nog groter betalingsbalansoverschot. Brussel zal dit recessieve beleid niet verwelkomen en evenmin de ECB die nog steeds druk bezig is om met kunstmatige monetaire middelen de Europese economie aan te jagen.

Als de overheid het “houdbaarheidssaldo” als kompas zou nemen met als motief de conservering van onze welvaartsstaat, zet zij in feite een recessieve ontwikkeling van de Nederlandse economie in gang. Beter is het begrotingsoverschot van dit en volgende jaren een productieve bestemming te geven.

* Dit is een licht gewijzigde versie van her artikel dat in het Financieele Dagblad van 26 augustus verscheen.

Referentie:

Wensveen, D. van, 2017, “De noodzaak van een fonds voor infrastructuur en kennis”, Me Judice, 18 april 2017.