Inleiding
De overheid heeft het landelijk verbod van vorig jaar verlengd omdat de ziekenhuizen in coronatijd de extra belasting niet aankunnen die de jaarlijkse folklore met zich meebrengt. Ook moet het voorkomen dat mensen bij het afsteken van vuurwerk massaal naar buiten gaan en elkaar daar besmetten (Staatsblad 17-12-2021).
Het afsteken en genieten van vuurwerk is voor velen een jaarlijks guilty pleasure waar ze veel plezier aan beleven en waar sommigen zelfs het hele jaar voor sparen. Dat plezier vertaalt zich in een sterk inelastische vraag, wat weer resulteert in een relatief hoog consumentensurplus en een levendige zwarte markt. Daarover straks meer.
Vele anderen hebben het verbod echter verwelkomd. Zij hekelen het vinger- en oogletsel, waarvan ook omstanders en passanten vaak het slachtoffer zijn, evenals de belaagde hulpdiensten. Sommigen voelen zich rond de jaarwisseling minder veilig en ook veel honden maken angstige dagen door. Voor mensen met astmatische klachten is het verbod letterlijk een opluchting, gelet op de grote hoeveelheden fijnstof die het vuurwerk jaarlijks produceert.
Hoe zou de jaarwisseling tussen 2022 en 2023 eruit moeten zien? Welke afweging moeten beleidsmakers maken tussen de aanzienlijke baten aan consumentensurplus en de in het oog springende externe effecten? De twee verbodsjaren hebben ons geleerd wat van een verbod te verwachten valt. Daarnaast ligt ook het beprijzen van de externe effecten via accijnzen voor de hand. Nog een andere aanpak is voortzetting van het verbod voor consumenten, maar met gemeentelijk georganiseerd professioneel vuurwerkaanbod. Hierbij laten gemeenten een optimale hoeveelheid vuurwerk afsteken voor hun burgers: veilig en wel, en zonder troep op straat.
In dit artikel brengen we de maatschappelijke baten en de kosten van deze beleidsopties in kaart. Het jaar 2019 – het laatste jaar zonder landelijk vuurwerkverbod – geldt daarbij als referentiepunt. Tenzij anders vermeld zijn alle berekende bedragen in euro’s van december 2021.
De baten: hoog surplus door inelastische vraag en illegaliteit
Om de vraagcurve van vuurwerk in Nederland te kunnen schatten, hebben we verschillende openbare bronnen gecombineerd en een aantal aannames gemaakt. Systematische cijfers over de afzet en prijzen zijn immers niet voorhanden. Wel wordt door de Belangenvereniging Pyrotechniek Nederland jaarlijks de totale omzet van legaal consumentenvuurwerk gecommuniceerd. Zo staken Nederlandse consumenten in 2019 nog een recordbedrag van 77 miljoen euro aan vuurwerk af (zie bijvoorbeeld NOS, 31-12-2019).
Consumenten weten door het ontbreken van attractief legaal aanbod steeds beter de weg te vinden naar illegaal aanbod.
Daarnaast becijferden Deltares en TNO (2018) dat in 2015 in totaal zo’n 17,2 miljoen kilogram vuurwerk de lucht in ging en in 2016 16,4 miljoen kilogram. De cijfers zijn bepaald op basis van gemeten emissies van o.a. fijnstof. Een belangrijke notie hierbij is dat het gaat om legaal en illegaal gekocht vuurwerk samen: een uitsplitsing is niet beschikbaar.
Wel kunnen we de illegale markt via een omweg in kaart brengen. Het Openbaar Ministerie (2019-2021) publiceert al enkele jaren het aantal kilogram illegaal vuurwerk dat per week in beslag is genomen. Uiteraard is dat slechts een fractie van wat er werkelijk illegaal ons land in komt, maar als we aannemen dat de pakkans voor het importeren van illegaal vuurwerk de afgelopen jaren ongeveer gelijk is gebleven, zegt het wel iets over de ontwikkeling van de illegale markt en de reactie op het verbod van de laatste twee jaren.
Onze berekening van die pakkans komt uit op circa 2,2 procent. Dat stemt weinig hoopvol voor de effectiviteit van een verbod. Zo verdubbelde tussen 2019 en 2020 de inbeslagname en 2021 stevent opnieuw af op een ruime verdubbeling daar bovenop. Wie vorig jaar nog hoopte dat de knallen en pijlen vooral vuurwerk betrof dat mensen van de jaarwisseling ervoor nog in de garage hadden liggen, zal teleurgesteld zijn. Hier lijkt sprake van een leereffect dat vaker wordt gezien bij illegale markten. Consumenten weten door het ontbreken van attractief legaal aanbod steeds beter de weg te vinden naar illegaal aanbod (zie bijvoorbeeld Poort et al. 2014).
We hebben deze cijfers van de legale afzet en inbeslagname van illegaal vuurwerk doorgerekend en een schatting gemaakt van de prijselasticiteit van de vraag in 2016. Deze bedroeg ongeveer -0,4, wat duidt op een inelastische vraag. Ter vergelijking: het ministerie van Financiën (2020) rekende met een vergelijkbaar inelastische vraag met een elasticiteit van -0,6.
Aangezien een verbod maar beperkt effectief blijkt en de netto welvaart van vuurwerk dit jaar halveert ten opzichte van het niveau van 2019, lijkt een structureel verbod moeilijk te rechtvaardigen.
Als we vervolgens een lineaire vraagcurve en een gelijkblijvende verhouding tussen soorten vuurwerk veronderstellen, kunnen we uit de omzetten per jaar de afzet, prijzen en het consumentensurplus bepalen. Als we onze rekenwijze doortrekken naar het illegale vuurwerk, komt het totale surplus voor 2019 uit op ongeveer 108 miljoen euro. Dit is een fors bedrag als gevolg van het inelastische karakter van de vraag.
In lijn met Romijn en Renes (2013) stellen we het producentensurplus op nul. Weliswaar zijn de verkooppunten vaak ondernemingen die de rest van het jaar iets heel anders doen (bijvoorbeeld ijzerwarenhandels) en met het vuurwerk in korte tijd een klapper maken. Zij moeten echter ook investeren in een veilige opslagruimte en naar onze inschatting worden dergelijke bedrijfswinsten normaliter weggeconcurreerd en zijn er in ieder geval in het Nederlandse deel van de keten geen duidelijke aanwijzingen voor duurzame marktmacht.
De kosten: milieukosten, particuliere schade en persoonlijke schade
Aan de kostenkant zijn er de externe effecten die in de inleiding al werden benoemd. De maatschappelijke kosten van het fijnstof en de broeikasgassen die het vuurwerk produceren zijn op basis van TNO & Deltares (2018) en het handboek milieuprijzen (De Bruyn et al. 2017) goed te becijferen. Fijnstof (PM10) leidt daarbij tot de grootste kostenpost, gevolgd door broeikasgassen. Over de milieuschade als gevolg van zware metalen is onvoldoende informatie voorhanden. De totale milieukosten becijferen we op 0,89 euro per kilogram vuurwerk.
Van de particuliere schade die jaarlijks rond de jaarwisseling wordt gemeld, is volgens het Verbond van Verzekeraars (2021) tot de jaarwisseling 2019-2020 de helft te relateren aan vuurwerk. Dit brengt deze schadepost gemiddeld op 0,41 euro per kilogram vuurwerk. De maatschappelijke schade aan verkeersborden, prullenbakken, bushokjes en dergelijke blijft door gebrek aan cijfers buiten beschouwing.
Tot slot de persoonlijke schade als gevolg van letsel, verzuim en overlijden. Het aantal gevallen van vuurwerkletsel dat op de spoedeisende hulp wordt behandeld en de bijkomende medische en verzuimkosten worden jaarlijks in kaart gebracht (VeiligheidNL, 2020 en 2021), en bedragen 0,21 euro per kilogram vuurwerk. Daar bovenop komt de statistische waarde van gemiddeld één vuurwerkdode per jaarwisseling, omgerekend nog eens 0,16 euro per kilogram vuurwerk.
De in geld uitgedrukte externe effecten komen daarmee in totaal op 1,67 euro per kilogram vuurwerk. Niet meegenomen zijn daarin de kosten van zware metalen, de inzet van hulpdiensten, vernielingen van de openbare ruimte, zwerfvuil en overlast voor mens en dier.
De balans
Op basis van het geschatte consumentensurplus en de externe effecten, leverde vuurwerk in 2019 een netto welvaart op van 80 miljoen euro (zie de tabel hieronder). In 2020 kelderde de netto welvaart als gevolg van het landelijke vuurwerkverbod naar 5 miljoen euro. Hoewel er afgaande op de gemeten emissie van fijnstof (RIVM, 2021) en particuliere schade (Verbond van verzekeraars, 2021) nog altijd een derde werd afgestoken van wat er het jaar daarvoor de lucht in ging, was het consumentensurplus daarover een fractie van de jaren ervoor, als gevolg van de sterk gestegen schaduwprijzen. Die schaduwprijzen reflecteren de prijs op de zwarte markt of in het buitenland, plus de reiskosten naar België of Duitsland en de stress gepakt te worden.
Afgaand op de inbeslagname tot op heden, gaat er dit jaar echter bijna 12 miljoen kilo vuurwerk de lucht in, ruim 80 procent van het volume in 2019. Consumenten laten zich kennelijk niet langer weerhouden en weten aanbieders van illegaal vuurwerk steeds beter te vinden. De netto welvaart neemt daardoor toe, maar dit kan niet de beoogde uitkomst zijn van een vuurwerkverbod.
Beleidsopties
Gelet op de tijdelijk overbezette zorg als gevolg van de coronapandemie was een verbod de afgelopen twee jaar te billijken. Maar aangezien een verbod maar beperkt effectief blijkt en de netto welvaart van vuurwerk dit jaar halveert ten opzichte van het niveau van 2019, lijkt een structureel verbod moeilijk te rechtvaardigen. Dat een verbod niet leidt tot optimale welvaart volgt ook uit het afwegingskader voor illegale goederen van Becker et al. (2006). Voor producten zoals vuurwerk met een inelastische vraag en negatieve externe effecten betekent effectieve handhaving van een verbod dat de prijs dusdanig wordt opgedreven dat het voor criminelen lucratief wordt om zich op deze markt te begeven, met een escalerende “war on fireworks” in het verschiet.
De vraag naar vuurwerk kan dus beter via andere wegen dan een verbod worden beteugeld. Economen denken al snel aan accijnzen ter hoogte van de externe effecten (Kalshoven, 2019). Op basis van de becijferde effecten komt zo’n belasting uit op 1,67 euro per kilogram. Dat correspondeert met 29% van de prijs per kilogram vuurwerk in 2019. Consumenten die een lager surplus aan het vuurwerk ontlenen dan de externe effecten zien dankzij deze accijns af van hun aankoop. We veronderstellen daarbij dat het aantal kilo’s illegaal vuurwerk evenredig stijgt met de prijsverhoging door de accijns. Het betreft hier immers een prijsverhoging die alleen geldt voor legaal aanbod en die illegaal aanbod dus relatief aantrekkelijk maakt. Het scenario met accijnzen leidt per saldo tot een netto welvaartswinst van 8,3 miljoen euro ten opzichte van 2019.
Per saldo is gemeentelijke vuurwerkaanbod in combinatie met een consumentenverbod en milieuaccijnzen vanuit welvaartsperspectief de meest gunstige beleidsoptie.
Een grotere welvaartswinst ligt in het verschiet in het beleidsscenario waarbij gemeenten het consumentenverbod verzachten door voor hun burgers attractieve vuurwerkshows te organiseren. Als dit professioneel en veilig gebeurt, beperken de externaliteiten in de vorm van particuliere schade, letsel, verzuim en overlijden zich tot het illegale aanbod. Externe milieueffecten blijven er wel, maar die worden in dit scenario voor het legaal aanbod wederom beprijsd met een accijns van 0,89 euro per kilogram vuurwerk. Dit alles reduceert de maatschappelijke schade met bijna 10 miljoen euro en levert een accijnsopbrengst op van 11,7 miljoen euro.
Per saldo is gemeentelijke vuurwerkaanbod in combinatie met een consumentenverbod en milieuaccijnzen vanuit welvaartsperspectief de meest gunstige beleidsoptie met een netto welvaartswinst van 14,4 miljoen euro ten opzichte van 2019. De hier nog niet becijferde effecten – zware metalen, de inzet van hulpdiensten, vernielingen van de openbare ruimte, zwerfvuil en overlast voor mens en dier – maken deze optie in potentie nog aantrekkelijker.
Referenties
Becker, G.S., Murphy, K.M. and Grossman, M. (2006). The market for illegal goods: the case of drugs. Journal of Political Economy, 114(1), pp.38-60.
Bruyn, S. de, Ahdour, S., Bijleveld, M., Graaff, L. de, Schep, E., Schroten, A., Vergeer, R. (2017). Handboek Milieuprijzen 2017. Methodische onderbouwing van kengetallen gebruikt voor waardering van emissies en milieu-impacts. Delft: CE Delft.
Deltares & TNO (2018). Emissieschattingen Diffuse bronnen Emissieregistratie - Afsteken vuurwerk.
Kalshoven, F. (2019). Waarom een vuurwerkbelasting hard nodig is. De Volkskrant (4-1-2019).
Ministerie van Financiën (2020), Fichebundel beleidsopties: Bouwstenen voor een beter belastingstelsel.
NOS (31-12-2019). Recordomzet vuurwerkverkoop: 77 miljoen euro.
Openbaar Ministerie (2019-2021). Vuurwerkbarometer.
Poort, J., Leenheer, J., Ham, J. van der, Dumitru, C. (2014). Baywatch: Two approaches to measure the effects of blocking access to The Pirate Bay. Telecommunications Policy 38 (2014), pp. 383-392.
RIVM (2021) Oud en Nieuw 2020-2021.
Romijn, G., Renes, G. (2013). Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse. Den Haag: CPB en PBL.
Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden (17-12-2021), Besluit van 16 december 2021 tot wijziging van het Vuurwerkbesluit in verband met een tijdelijk vuurwerkverbod vanwege COVID-19 (Staatsblad 2021, 626).
VeiligheidNL (2020) Ongevallen met vuurwerk: Jaarwisseling 2019-2020.
VeiligheidNL (2021) Ongevallen met vuurwerk: Jaarwisseling 2020-2021.
Verbond van Verzekeraars (2021) Schade jaarwisseling meer dan gehalveerd.