Krachtige regelgeving is kern van hervorming financieel systeem

Regulering financiële sector

De huidige crisis heeft een debat op gang gebracht over de regulering in de financiële sector en vooral in de banksector. Aan de ene kant wordt de versoepeling van de regelgeving in de laatste twee decennia gezien als de oorzaak van de hausse die tot de huidige crisis heeft geleid. Zelfs Nobelprijswinnaar Paul Krugman zegt dat we terug zouden moeten keren naar het saaie banksysteem van de jaren zeventig, toen banken nog allerlei restricties opgelegd kregen en de sector aan strenge regelgeving gebonden was. Aan de andere kant wordt men zich er steeds sterker van bewust dat het gebrek aan Europese samenwerking met betrekking tot regelgeving en toezicht in de banksector bijgedragen heeft aan het feit dat de EU slechts langzaam en in veel gevallen op inefficiënte wijze op de crisis heeft gereageerd.

Om hervormingen te kunnen doorvoeren die de crisis kunnen tegengaan, is het belangrijk om eerst te weten welke ontbrekende aspecten in de regelgeving en het toezicht bijgedragen hebben tot de huidige crisis. Hieronder zal ik dan ook bespreken in hoeverre de gebrekkige regelgeving debet is aan de huidige crisis en het gebrekkige politieke antwoord hierop. Ook zal ik bespreken welke mogelijke hervormingen zouden kunnen leiden tot een stabiel en efficiënt financieel systeem.

Waarom banken reguleren?

Maar laten we eerst een stapje terug doen en bekijken waarom we eigenlijk een regelgevend kader nodig hebben. De financiële dienstverleningssector is anders dan andere sectoren. Niet alleen omdat deze een centrale rol speelt in de werking van een moderne markteconomie, maar vooral door een aantal specifieke kenmerken van financiële transacties in het algemeen en van banken in het bijzonder. Allereerst spelen banken een belangrijke rol bij de transformatie van looptijden van kapitaal – het omzetten van de spaargelden van de maatschappij (vooral in de vorm van kortlopende verplichtingen) in illiquide, langetermijnleningen. Dit is complex proces en het is haast onontkoombaar dat bij deze transformatie een mismatch ontstaat. Deze mismatch – die aan de basis staat van de positieve rol van banken in moderne markteconomieën – maakt hen ook fragieler. Massaal geld opnemen bij banken – of dit nu op rationele of irrationele grond gebeurt – kan tot het faillissement van zelfs de meest solvente en winstgevende banken leiden. En omdat dit risico besmettelijk is, kan dit ervoor zorgen dat het probleem van één bank overspringt naar de hele banksector. Bovendien maakt de ondoorzichtigheid van de activa van banken aan de ene kant en de snelheid waarmee de samenstelling van de balans van banken kan veranderen aan de andere kant, het toezicht over banken door de markt en de overheid een stuk moeilijker dan in andere, niet-financiële sectoren.

Regulering varieert in de tijd

Om deze redenen is het bankwezen historisch gezien altijd de meest gereguleerde economische sector geweest, waarop het meeste toezicht werd uitgeoefend. De striktheid waarmee deze regels en dit toezicht in de loop der jaren is toegepast, heeft echter gevarieerd. In de laatste twee decennia was er een duidelijke, wereldwijde trend richting minder beperkende regels in de financiële sector. Deze deregulering heeft geresulteerd in een ongeëvenaarde verdieping van het financiële systeem en de lancering van een groot aantal nieuwe markten en producten. Hoewel de financiële verdieping lange tijd gezien werd verbonden met een hoger welvaartsniveau, weten we nu dat een groot deel van de financiële innovatie een heel eigen leven is gaan leiden en niet zozeer tot voordeel, maar wel tot enorme risico’s heeft geleid.

Wat we leren van het verleden

De deregulering van de laatste decennia wordt gezien als de oorzaak voor de hausse en de daaropvolgende baisse die de financiële sector in de VS en West-Europa heeft doorgemaakt. Interessant genoeg begon vooral de VS in de jaren zeventig met een sterke deregulering. Allereerst werden beperkingen die aan de sector waren opgelegd en het bestaan van een maximum rentetarief afgeschaft en ten slotte werd ook het onderscheid tussen commerciële en investeringsbanken opgeheven. Het bankwezen in de VS was een zeer restrictief systeem dat tijdens de Grote Depressie van de jaren dertig was gecreëerd en dat deels een weerspiegeling was van de zorgen die de politiek zich maakte over de macht van de banken. Dit starre systeem veranderde in een zeer liberaal financieel systeem in de eerste jaren van de 21e eeuw. Hoewel de financiële systemen in Europa minder restrictief waren dan het Amerikaanse bankwezen, werd ook aan onze zijde van de Atlantische Oceaan een versoepeling van de regels waargenomen. Belangrijker dan deze versoepeling was echter het feit dat de introductie van de euro en het vooruitzicht van een geïntegreerde Europese financiële markt bijgedragen hebben aan de trend richting een pan-Europees bankwezen.

Buitenlandse banken werken disciplinerend

Hoewel het misschien te vroeg is om nu al een oordeel te vellen over het voordeel dat deze beweging richting financiële integratie met zich meebrengt voor de groei van landen in West-Europa, kunnen we in de nieuwe lidstaten van de EU de voordelen van de financiële globalisering al zien. De vestiging van buitenlandse banken in de jaren negentig was een belangrijk middel voor overheden in deze landen om uit de vicieuze cirkel te komen van slechte leningen en inflatie die gevoed werd door het geld dat steeds weer in de banken werd gepompt. De toelating van buitenlandse banken die niet aan grote bestaande ondernemingen waren gekoppeld, stimuleerde meer efficiënte en gezonde leningen. Bovendien leidde dit tot de ontwikkeling van een particuliere sector en stimuleerde dit de macro-economische stabiliteit. Net zoals buitenlandse banken in veel ontwikkelingslanden een controversiële rol spelen, speelden deze banken ook hier een belangrijke rol in het transformatieproces van veel transitielanden in Centraal- en Oost-Europa en versnelden ze het proces van toetreding van deze landen tot de EU.

Een groot aantal onderzoeken heeft het positieve effect van financiële liberalisering in de jaren zeventig en tachtig in de VS aangetoond. Deze liberalisering leidde daar tot efficiëntere en minder fragiele banken, een sterkere groei, minder volatiliteit en zelfs minder inkomensongelijkheid. Het grootse deel van de liberalisering speelde zich af in een tijd ver voor het begin van de hausse die eindigde in de huidige wereldwijde financiële crisis. Het omkeren van deze liberalisering zou dus tot enorme welvaartsverliezen leiden. Bovendien zou dit neerkomen op het kind met het badwater weggooien.

Wortels van de crisis

Maar als de schuld van de huidige crisis niet geheel bij de liberalisering ligt, waar is de crisis dan nog meer aan te wijten? In veel verklaringen worden macro-economische onevenwichtigheden genoemd, met de vloed van Chinese producten die de wereldmarkten overspoelden. Dit heeft geleid tot de zogenaamde ‘Great Moderation’ in het afgelopen decennium, wat op zijn beurt wereldwijd geleid heeft tot een lage inflatie. Daarnaast wordt ook de ‘liquidity glut’ genoemd, waarbij de rendementen steeds verder daalden doordat er te veel kapitaal geïnvesteerd werd. Doordat China en andere Aziatische landen doorlopend geld bleven pompen in de financiering van het tekort op de lopende rekening van de VS ontstond er een wanverhouding die steeds moeilijker weer geleidelijk in balans kon worden gebracht. In de eurozone heeft de invoering van een gezamenlijke munt en hiermee de import van lage rentetarieven een periode van goedkoop geld en een stijging van de consumptie in verschillende landen met zich meegebracht.

De financiële innovatie speelde zeker ook een rol, samen met het feit dat toezichthouders hun kennis steeds moest bijspijkeren met de nieuwe producten en diensten. Aan de andere kant hielden de Amerikaanse toezichthouders niet genoeg toezicht op de financiële instellingen en markten. Ook de overheden aan beide zijden van de Atlantische Oceaan schoten echter tekort met betrekking tot zowel particuliere financiële instellingen als instellingen in staatseigendom, wat bijdroeg aan de trend dat veel financiële instellingen grote risico’s namen. Zo waren het in Duitsland bijvoorbeeld de Landesbanken – instellingen die gedeeltelijk het eigendom zijn van de staat en gedeeltelijk in handen zijn van lokale spaarbanken – die veel in ‘collateralized debt obligations’ (CDO’s) investeerden en hierdoor flink geraakt werden door de huidige crisis. Ironisch genoeg begon de Landesbanken met deze agressieve handelsstrategie op het moment dat ze hun AAA-status dreigden te verliezen omdat de Europese Commissie nationale overheden dwong om hun nationale garanties te herroepen. De stap richting een ´level playing field´, in combinatie met een gebrekkig overheidsbeleid en een gebrekkig toezicht droeg zo dus bij aan de kwetsbaarheid van deze instellingen.

Ook een gebrekkige institutionele structuur van de toezichthoudende organen aan beide zijden van de Atlantische Oceaan droegen bij aan de crisis en – in Europa – aan de inefficiënte aanpak ervan. De versnippering van het financiële toezicht in de VS droeg bij aan het feit dat bepaalde delen van het financiële systeem ontglipten aan goed toezicht en heeft ertoe geleid dat een aantal van de toezichthouders als het ware gegijzeld werden door de organisaties waar zij in feite op moesten toezien. Het probleem is dat er geen instrumenten bestaan waarmee ingegrepen kan worden in investeringsbanken en financiële holdings, zelfs nu niet. Dit gebrek aan instrumenten biedt op zijn beurt weer een perverse prikkel voor deze instellingen, omdat ze weten dat toezichthouders niet daadkrachtig in kunnen grijpen en weten dat zij in tijden van nood toch wel gered worden.

De groei en de val van Fortis en de daaropvolgende ontmanteling van het bedrijf is een goed voorbeeld van de inefficiëntie en de risico’s van de bestaande regulering in Europa. Fortis mocht, ondanks het feit dat de bank al solvabiliteitsproblemen had, deelnemen aan de overname van ABN-Amro. Dit duidt op zowel zogenaamde ‘regulatory capture’ in België als op het gebrek aan informatie-uitwisseling tussen de Belgische en Nederlandse toezichthouders. Het conflict tussen de Belgische en Nederlandse toezichthouders na de overname over de vraag wie de hoogste toezichthouder zou worden over Fortis bemoeilijkte de samenwerking tijdens de crisis die volgde in 2009. Een eerste gezamenlijke herkapitalisatie wist de markt niet te kalmeren, wat erin resulteerde dat beide nationale overheden hierna hun eigen acties ondernamen.

Dit gebrek aan samenwerking weerspiegelt het probleem dat er wel een pan-Europees financieel systeem is, maar dat er geen bijbehorende pan-Europese toezichthoudend en regelgevend kader is. Een beperking van de nationale regulering maakt deze regulering niet alleen vatbaar voor ‘regulatory capture’ en mogelijk zelfs voor politieke beïnvloeding, maar kan ook een tijdige interventie vertragen, als de autoriteiten in eigen land de volledige bedragen niet kunnen betalen. Dit werd vooral duidelijk in het geval van de IJslandse banken, met een balans die meerdere malen groter was dan het nationaal inkomen van IJsland. De bestaande gezamenlijke toezichthoudende mechanismen waren niet sterk genoeg bij afwezigheid van compatibele stimulansen. Het papier van gemeenschappelijke intentieverklaringen die getekend waren voor de crisis, is geduldig gebleken.

Hervorming begint met versterking rol centrale banken…

De financiële globalisering heeft grote voordelen met zich meegebracht, maar ook risico’s. De toenemende gelijkschakeling van financiële systemen en van hele economieën kan de fluctuaties alleen maar vergroten in plaats van dat risico’s via diversificatie verminderen. Zoals de huidige crisis heeft aangetoond, is het belangrijk dat de regulering en het toezicht van individuele instellingen aangevuld wordt met een macro-economisch behoedzaam perspectief dat rekening houdt met deze verbanden. Dit betekent dat de rol van de centrale banken, waaronder die van de ECB, wordt versterkt.

…en pan-Europese regulering

Een ander belangrijk aspect is de pan-Europese regulering van pan-Europese banken. De voorstellen die de Europese Commissie onlangs naar voren gebracht heeft en die gebaseerd zijn op het rapport van De Larosière (2009) betekenen een grote stap richting een meer gecoördineerde aanpak. Bovendien wordt hierbij rekening gehouden met constitutionele restricties op EU-niveau die regulering in het bankwezen op EU-niveau verbieden. Belangrijk is dat er een coördinerende instelling komt die prevaleert over de nationale toezichthoudende instellingen. Politieke compromissen zouden deze grote stap vooruit echter ondermijnen. Denk daarbij aan het geval waarin het regulerende EU-orgaan het land waarin een bank gevestigd is kan dwingen om te interveniëren, maar niet het delen van de lasten kan afdwingen.

…delegering banktoezicht

Het feit dat de daad niet bij het woord wordt gevoegd wijst in de richting van de ‘theoretisch’ beste oplossing, waarbij de grootste pan-Europese banken onder toezicht komen te staan van een pan-Europees regulerend orgaan. Omdat een dergelijk regelgevend orgaan alleen maar gebruik zou maken van zijn vermogen om te interveniëren, zou een orgaan met een structuur als de Amerikaans toezichthouder FDIC – dat toezicht houden combineert met het garanderen van banktegoeden – de voorkeur genieten. De huidige grondwettelijke structuur van de EU staat een zo’n volledige delegering van het banktoezicht aan een orgaan op EU-niveau niet toe, maar het concept zal zeker blijven opduiken in de academische en politieke debatten.

...anticiperend actieplan

Een ander belangrijk onderdeel is de snelle introductie van een corrigerend actieplan. Een dergelijk plan, dat in de VS jarenlang met succes gehanteerd is, dwingt toezichthouders ertoe om hulp te bieden aan zwakke en noodlijdende banken, voordat hun kapitaal volledig uitgeput is. Zoals we al eerder gezien hebben, kan de samenstelling van de balans van een bank in een paar dagen, of zelfs een paar uur tijd volledig veranderen. Hetzelfde geldt voor zijn kapitaalpositie. Als de toezichthouder te hulp schiet wanneer het kapitaal klaarblijkelijk al uitgeput is, dan is het vaak al te laat, omdat de kapitaalpositie tegen die tijd al negatief kan zijn. Door toezichthouders te dwingen om op steeds agressievere wijze te interveniëren^[1], kunnen de verliezen geminimaliseerd worden en kan tegelijkertijd worden voorkomen dat de banken geld inzetten op andere banken, wat ze van nature doen wanneer hun eigen geld bijna op is. Hoewel het niet dé oplossing is, kan een snelle corrigerende actie ook helpen voorkomen dat er helemaal niet ingegrepen wordt doordat regelgevers en politici beïnvloed worden.

Noodzaak krachtige regulering

Nu het debat zich verplaatst van het korte termijn crisismanagement naar middellange termijn hervormingen zal het vraagstuk van een optimaal regulerende aanpak een prominent thema blijven voor beleidsmakers en academici. Het is belangrijk dat we verder kijken dan de huidige crisis en het grotere plaatje beschouwen. De beschikbare ervaringen leren ons dat met een terugkeer naar de jaren zeventig gepaard gaat met grote welvaartsverliezen. Bovendien zal deze terugkeer banken er niet per se van weerhouden nieuwe financiële producten uit te brengen, maar eerder leiden tot inefficiënte omzeilingsmethodes, waarbij de regulerende organen altijd een pas achterlopen op de banken. De uitdaging bestaat er eerder uit om een regulerend stelsel met bijbehorende stimulansen te creëren. In plaats van het volledig verbieden van nieuwe producten, kunnen uitspattingen beter voorkomen worden door een progressieve ‘belasting’ in de vorm van kapitaaleisen in te voeren. Eenzelfde aanpak kan gehanteerd worden om banken te ontmoedigen om uit te groeien tot te grote onaantastbare (‘too big to fail’) banken, in plaats van hen in hun groei te remmen. Beleidsmakers moeten echter ook ontmoedigd worden om de financiële sector als exportsector te zien - tenzij ze in staat zijn hun verplichtingen te betalen.

Verander het toezicht

Het is van groot belang dat de structuur van het toezicht verandert. Aan beide zijden van de Atlantische Oceaan worden de eerste stappen hiertoe al gezet. Bij het maken van deze stappen is het zaak dat de regulerende en toezichthoudende organen niet gegijzeld worden door politici en de grote instellingen onder toezicht. In de VS betekent dit de overschakeling van een puur institutionele aanpak - waarbij ieder type financiële instelling gecontroleerd wordt door een verschillend toezichthoudend orgaan - naar een meer functionele aanpak. In Europa zou dit een beweging richting een toezichthoudend orgaan op EU-niveau betekenen, dat bindende beslissingen kan nemen over noodlijdende banken. De enige optie voor vooruitgang zou betekenen dat nationale reguleringen worden aangevuld met een Europees raamwerk. Wordt dit niet gedaan, dan loopt Europa het risico dat het terugkeert naar een structuur van nationale banksystemen.

Voetnoot

1. Interventie kan plaatsvinden door eerst de activiteiten van banken te beperken en herkapitalisaties door te voeren en vervolgens door daadwerkelijk geld te injecteren wanneer het kapitaal een dieptepunt bereikt (maar nog steeds positief staat).