Lessen voor het toezicht na de ING-affaire

Witwas-affaire

Vlak voorafgaande aan afgelopen Kerst organiseerde de vaste commissie voor Financiën uit de Tweede Kamer een rondetafelgesprek inzake de stand van zaken van de financiële sector 10 jaar na het uitbreken van de grote financiële crisis in 2008. Alhoewel er veel discussie was over het feit dat de bankensector nog steeds fragiel is en de buffers aan eigen vermogen historisch nog steeds aan de lage kant zijn, was er vooral aandacht voor de recente witwas-affaire bij ING tijdens deze hoorzitting. ING-topman Ralph Hamers was persoonlijk in de Tweede Kamer aanwezig en trok opnieuw het boetekleed aan.

Op 4 september j.l. werd bekend dat ING een door het Openbaar Ministerie (OM) aangeboden schikking van 775 miljoen euro heeft betaald vanwege jarenlange en structurele overtreding van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en schuldwitwassen uit het Wetboek van Strafrecht. Uit het FIOD-onderzoek blijkt dat ING in de periode 2010 tot 2016 op grote schaal heeft nagelaten de verplichtingen na te komen die op grond van de Wwft op haar rusten (zie Ministerie van Financiën, 2018). Interessant is natuurlijk de vraag hoe de jarenlange en structurele overtreding van de wet heeft kunnen gebeuren. Wat was de rol van de raad van bestuur van ING, van de raad van commissarissen van ING en van de toezichthouder De Nederlandsche Bank (DNB)?

De eindverantwoordelijkheid

Wat betreft de raad van bestuur is het opvallend dat na het publiceren van de schikking met het OM geen enkel lid van de raad van bestuur zich geroepen voelde om de eindverantwoordelijkheid op zich te nemen en terug te treden. Pas na een indringend gesprek van de minister van financiën met de voorzitter van de raad van commissarissen is uiteindelijk chief financial officer Koos Timmermans teruggetreden.

Het feit dat er in eerste instantie geen eindverantwoordelijkheid werd ervaren bij de raad van bestuur van ING is consistent met het gepubliceerde feitenrelaas en beoordeling van het OM. Hierin stelt het OM dat de tone at the top onvoldoende het belang onderschreef van een goede uitvoering van de Wwft verplichtingen (zie Openbaar Ministerie, 2018).

Business boven complaince

Zowel bij de raad van bestuur als de raad van commissarissen lijken jarenlang commerciële doelstellingen te hebben geprevaleerd boven de naleving van de Wwft, ofwel business boven compliance in de woorden van het OM. Het is bijzonder zorgwekkend dat dit bij een internationale systeembank zoals ING heeft kunnen gebeuren. Blijkbaar zijn de krachten om winst te maken zo sterk dat vergeten lijkt te worden dat een bank, en zeker een systeembank, een grote maatschappelijke functie als poortwachter heeft.

Het is hoopvol te zien dat ING inmiddels bezig is met een fors herstelprogramma, dat enkele jaren zal duren. Hopelijk zullen in de toekomst de raad van bestuur en de raad van commissarissen de compliance een grotere prioriteit blijven geven. Desalniettemin blijft de vraag wat de rol van toezichthouder DNB is geweest gedurende de vele jaren van gebrekkige naleving van de regelgeving door ING. Eind 2017 schreef DNB dat financiële instellingen “minimalistisch en mechanisch” optreden tegen financieel-economische criminaliteit en “DNB ervaart geregeld weerstand als we hierop wijzen” Chin-A-Fo en Driessen, 2018).

Rol DNB

In augustus 2010, inmiddels dus ruim 8 jaar geleden, publiceerde DNB het rapport Van analyse naar actie: Plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB naar aanleiding van het rapport van de commissie-Scheltema (zie DNB, 2010). Op pagina 7 van dit rapport schrijft DNB: “Goed toezicht is vasthoudend. Het toezicht moet analyse laten volgen door actie. Dat betekent niet alleen het eisen van risicomitigerende maatregelen, maar ook erop toezien dat deze maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd en zonodig hard ingrijpen om het gewenste eindresultaat te bereiken.”

Het is moeilijk aan de indruk te ontsnappen dat DNB haar eigen plan van aanpak inzake cultuurverandering van het toezicht, als reactie op de bankencrisis van 10 jaar geleden, nog niet ten volle heeft waargemaakt. Bij effectief toezicht gaat het niet alleen om adequate regelgeving (rules) maar juist ook om een strenge handhaving (enforcement). Bij de ING-witwasaffaire lijkt het erop dat de regelgeving redelijk adequaat was, maar dat de handhaving achterbleef. Uiteraard treft de eerste blaam voor het niet naleven van de regelgeving ING zelf, maar DNB had strenger kunnen handhaven.

Conclusie

In het toezicht is handhaving van het allergrootste belang. Te vaak wordt het accent gelegd op regelgeving. Uiteraard is goede regelgeving van belang, maar zonder goede handhaving zullen onder toezicht staande marktpartijen te gemakkelijk prikkels kunnen ervaren om business boven compliance te stellen. Een toezichthouder dient uit te stralen, zoals beschreven in de woorden van het rapport van DNB zelf, dat regelgeving daadwerkelijk dient te worden nageleefd en dat de toezichthouder zo nodig bereid is hard in te grijpen. Hopelijk zal DNB zo’n strengere handhaving in de toekomst in grotere mate in concrete acties weten te vertalen.

Referenties

---

Chin-A-Fo, H. en Driessen, C. (2018), “Waar was DNB toen het bij ING misging?”, NRC Handelsblad, 7 september 2018.

DNB (2010), Van analyse naar actie: Plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB, rapport DNB, Amsterdam, augustus 2010.

Ministerie van Financiën (2018), Brief inzake “Strafrechtelijk onderzoek ING” van de ministers Hoekstra en Dekker aan de Tweede Kamer, 11 september 2018.

Openbaar Ministerie (2018), Onderzoek Houston: Feitenrelaas en Beoordeling Openbaar Ministerie, rapport Openbaar Ministerie, 4 september 2018.