Met een hogere BTW op ongezonde producten is Nederland niet beter af

Belastingherzieningen

In de kabinetsbrief ‘Keuzes voor een beter belastingstelsel’ van september 2014 heeft staatssecretaris Wiebes van Financiële Zaken een brede herziening van het belastingstelsel aangekondigd. Een van de belangrijkste onderdelen van het plan is het aanpassen van de bestaande btw-tarieven om zo de verlaging van de lasten op arbeid en ondernemen te financieren.

Voor de Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie (FNLI) waren deze stelselwijziging, maar ook ideeën over specifieke belastingen op bijvoorbeeld frisdranken mineraalwater en vleeswaren, aanleiding om ons te vragen dit te onderzoeken.

Wij hebben onderzocht wat er in de literatuur en vanuit (inter)nationale casestudies bekend is over: 1) de economische effecten van een verhoging van de btw, inclusief wijzigingen in administratieve lasten, daling loonkosten, grenseffecten etc. en 2) de gevolgen van gedifferentieerde belastingen voor bepaalde ingrediënten, voedingsmiddelen en non-alcoholische drunken (noot 1).

De studie is in twee fasen uitgevoerd: Een algemene inventariserende fase op basis van een uitgebreide literatuurstudie en een verdiepende fase met aanvullende analyses en verdiepende casestudies. De scope van het onderzoek beperkt zich tot de voedings- en genotmiddelenindustrie. De retail en de agrosector vielen dus niet binnen de scope van dit onderzoek.

De beoogde belastingherziening in perspectief

De beoogde herziening van het Nederlandse belastingstelsel is het resultaat van verschillende aanbevelingen door meerdere commissies. Met het verminderen van de lasten op arbeid en ondernemen wil het kabinet meer werkgelegenheid en economische groei realiseren. Het laten toenemen van de btw in de belastingmix is één van de genoemde maatregelen om dit plan te bekostigen.

Het verhogen van de btw-opbrengsten verstoort de economie minder dan de huidige mix aan belastingheffingen. Daar komt bij dat btw-heffing voor de overheid een meer stabiele inkomstenbron vormt dan loon- en inkomstenbelasting. Tegen de achtergrond van de recente economische crisis en toenemende vergrijzing is dat voor de overheid een groot voordeel.

Internationale experts zijn het er over eens dat een toename van de btw-opbrengsten het beste door middel van een uniformering van de btw-tarieven kan worden bereikt. Het gebruik van verschillende btw-tarieven (inclusief btw-vrijstellingen) beïnvloedt de relatieve prijzen van producten en daarmee de consumptie- en productiebeslissingen. Met een uniform btw-tarief is elk goed en dienst tegen hetzelfde tarief belast en laat de consument zich meer leiden door de eigen voorkeuren in plaats van door de kunstmatige prijsverschillen. Dit leidt tot welvaartswinst. Btw-vrijstellingen verstoren bovendien het inkoop- en uitbestedingsbeleid van vrijgestelde sectoren (banken, etc.) en de overheid. Een uniform btw-tarief draagt tot slot ook bij aan een eenvoudiger belastingstelsel met lagere administratieve en bestuurlijke lasten voor het bedrijfsleven (met name het mkb) en de overheid.

Er valt echter ook het nodige in te brengen tegen de herziening: In de eerste plaats zijn er steekhoudende argumenten om met verlaagde btw-tarieven te werken. Dit geldt met name voor sectoren waar de markt niet optimaal functioneert (concurrentie met de grijze/zwarte markt) en in samenlevingen met grote verschillen in inkomens omdat een verhoging van het lage btw-tarief vooral ten koste gaat van de lagere inkomensklassen. In de tweede plaats maakt het in termen van werkgelegenheid en economische groei per saldo weinig uit of mensen worden belast over hun inkomen of hun consumptie. De uniformering van de btw-tarieven leidt op zich dus niet tot economische of werkgelegenheidsgroei, ook niet als deze wordt gecompenseerd door een daling van de loon- en inkomstenbelasting.

Een derde tegenargument is dat zonder Europese afstemming de beoogde welvaartseffecten van een btw-uniformering slechts gedeeltelijk kunnen worden bereikt. EU-lidstaten mogen namelijk niet op individuele basis sectoren belasten die van btw zijn vrijgesteld. Daar komt bij dat in de praktijk grenseffecten zullen optreden bij een btw-uniformering. Uit een analyse van verschillende internationale en nationale empirische studies naar grenseffecten komt naar voren dat in bijvoorbeeld Denemarken de overheid zich meer en meer bewust is geworden van de negatieve gevolgen van grenseffecten. Door de bieraccijnzen en de belastingen op frisdranken, chocolade en snoepgoed te verlagen, heeft de Deense overheid de grenseffecten (met name voor bier en frisdranken) aanzienlijk terug gebracht. Ook landen als Canada, Mexico en Ierland zijn zich duidelijk bewust van de negatieve effecten van verschillen in belastingniveaus.

Er zijn kort samengevat goede argumenten voor uniformering van de btw-systemen, maar het gaat dan vooral om welvaartseffecten (in termen van nut) en niet zozeer om extra banen. Afschaffing van de lage btw-tarieven heeft bovendien nadelige effecten voor de lage inkomensgroepen en kan tot grenseffecten leiden, waardoor dit soort maatregelen bij voorkeur in EU-verband moeten worden doorgevoerd.

Effecten btw-verhoging voor voedings- en genotmiddelenindustrie

Een uniformering van het btw-tarief heeft primair gevolgen voor de vraag naar en het aanbod van goederen en diensten die onder het lage btw-tarief vallen. Zo zullen consumenten hun reëel inkomen zien dalen wanneer de relatieve prijs van voeding stijgt (het inkomenseffect) en zullen zij de aankoop van voedingsmiddelen vervangen door de aankoop van vergelijkbare (goedkopere) producten en/of hele andere producten zoals kleding en elektronica (het substitutie-effect). Producenten zullen het aanbod van hun kant aanpassen aan gewijzigde marktomstandigheden. De effecten van de beoogde btw-maatregel voor voedingsmiddelen zijn schematisch weergegeven in figuur 1.

Figuur 1. Doorwerking btw-maatregel op de markt voor voedingsmiddelen

Overigens zal de verhoging van de btw leiden tot een hogere inflatie, waar gepensioneerden, pensioenfondsen, spaarders en andere vermogenden geen voorstander van zullen zijn.

Effecten van gedifferentieerde belastingen voor de voedings- en genotmiddelenindustrie

Een andere mogelijkheid voor de overheid om extra belastinginkomsten te generen is door middel van het heffen van gedifferentieerde belastingen op bepaalde ingrediënten, voedingsmiddelen en non-alcoholische dranken. Sinds begin jaren negentig is er bij overheden wereldwijd een groeiende interesse in het belasten van artikelen die negatieve gezondheidseffecten hebben. Uit een wereldwijde inventarisatie van gedifferentieerde belastingen komt naar voren dat deze vooral betrekking hebben op gezoete dranken, op afstand gevolgd door gedifferentieerde heffingen op suikergoed en ijs. De meeste gedifferentieerde belastingen worden geheven in de vorm van accijnzen of heffingen, maar in landen als Ierland en het Verenigd Koninkrijk vallen bepaalde type voedingsmiddelen en non-alcoholische dranken onder het algemene (hoge) btw-tarief en niet onder het verlaagde btw-tarief.

Uit de literatuurstudie en verdiepende internationale casestudies (Denemarken, Finland, Hongarije, Frankrijk, Ierland en België) komt naar voren dat gedifferentieerde belastingen effectief zijn in termen van belastingopbrengsten, maar door de hoge bestuurlijke en administratieve lasten is het zeker geen efficiënte manier van belastingheffing. Wat betreft de beoogde gezondheidseffecten worden er in de empirische literatuur veel twijfels geuit over de effectiviteit van gedifferentieerde belastingen. Op de korte termijn vanwege allerlei substitutie effecten waardoor consumenten andere producten (of kwaliteitsniveaus) kiezen die voor de gezondheid niet beter zijn. Op de lange termijn omdat veel consumenten uiteindelijk weer op hun oude consumptiegedrag terugvallen. Daarnaast worden overheden gewaarschuwd voor de mogelijke grenseffecten, maar ook voor onvoorziene effecten als gevolg van wederzijdse vraagbeïnvloeding (bijvoorbeeld in het geval van brood en boter).

Los van bovenstaande overwegingen is er de Europese Commissie die scherp let op oneigenlijke staatssteun en oneigenlijke benadeling van buitenlandse producenten als gevolg van gedifferentieerde belastingen. Experts zien daarom meer in het combineren van maatregelen die de eetpatronen van burgers op lange termijn aanpassen. Belastingen en subsidies kunnen hierin een rol spelen, maar alleen als investering in ‘gezonde’ eetpatronen.

Conclusies

Uit de literatuur blijkt dat een toename van de btw-opbrengsten door middel van een uniformering van de btw-tarieven gekoppeld aan een even grote afname van de loon- en inkomstenbelasting voordelen heeft. Maar omdat de benodigde maatregelen om lage inkomens te compenseren complex zijn (ze leiden tot allerlei toeslagen en andere regelingen waar de beoogde belastingherziening juist van af probeert te komen), vanwege de te verwachten grenseffecten en omdat een volledige uniformering strijdig is met Europese afspraken, kunnen deze voordelen maar ten dele en alleen tegen hoge transactiekosten worden bereikt. Omdat een dergelijke herziening in termen van werkgelegenheid bovendien weinig oplevert, is een halfbakken uniformering vermoedelijk geen goed idee.

Afschaffing van het lage btw-tarief leidt tot het relatief duurder worden van alle goederen en diensten die onder het lage btw-tarief vallen (zoals voedingsmiddelen), terwijl de goederen en diensten die reeds onder het standaard btw-tarief vallen relatief goedkoper worden. Een stijging van de relatieve prijs heeft negatieve gevolgen voor de vraag naar deze producten en diensten. Voeding is echter een primaire levensbehoefte met een (gemiddeld genomen) lage prijselasticiteit. De effecten van een btw-uniformering voor de voedings- en genotmiddelenindustrie (als sector) blijven naar verwachting dan ook beperkt ten opzichte van sectoren als de bloemenbranche en de vrijetijdssector. Dat neemt niet weg dat consumenten hun consumptiepatroon tot op bepaalde hoogte zullen wijzigen door bijvoorbeeld minder vaak uit eten te gaan, vaker discountmerken aan te schaffen en relatief meer te besteden aan bijvoorbeeld elektronica en persoonlijke dienstverlening. Op bedrijfsniveau kunnen er daarom wel degelijk grote effecten optreden, afhankelijk van de mate van substitueerbaarheid van het product en de marktpositie en de markt- en productstrategie van de producent. Daar komt bij dat er relatief weinig bekend is over prijselasticiteiten bij grote prijsschokken zoals een btw-verhoging van 6 naar 21 procent. Op dit laatste punt is meer onderzoek gewenst.

Uit de literatuurstudie en verdiepende casestudies komt naar voren dat gedifferentieerde belastingen weliswaar effectief zijn in termen van belastingopbrengsten, maar door de hoge bestuurlijke en administratieve lasten geen efficiënte manier van belastingheffing vormen. Ook wat betreft de beoogde gezondheidseffecten worden er in de empirische literatuur veel twijfels geuit over de effectiviteit van gedifferentieerde belastingen. Op de korte termijn vanwege allerlei substitutie effecten waardoor consumenten andere producten (of kwaliteitsniveaus) kiezen die voor de gezondheid niet beter zijn. Op de lange termijn omdat veel consumenten uiteindelijk weer op hun oude consumptiegedrag terugvallen.

Voor zowel btw-verhogingen als gedifferentieerde belastingen geldt dat overheden zich steeds meer bewust worden van de potentiële grenseffecten. Ook een land als Nederland kent lange, open grenzen en de grenseffecten van de belastingherziening kunnen dan ook niet buiten beschouwing blijven. Juist op dit vlak is meer empirisch onderzoek nodig, specifiek voor de Nederlandse situatie. Dit soort onderzoek is echter kostbaar en lastig uit te voeren omdat mensen niet openhartig zijn over in het buitenland aangekochte producten en data uit verschillende landen moet worden verzameld.

Voetnoten

(1) Een hoger btw-tarief of belastingheffing op bepaalde voedingsmiddelen en non-alcoholische dranken met een hoog percentage vet, suiker en/of zout. Bekende voorbeelden zijn de Deense vettaks en de Franse belasting op gezoete dranken.