Naturalisatie geeft potentiële kickstart voor de integratie van migranten

Streng migratiebeleid weggestemd

Op 3 oktober 2017 stemde de Eerste Kamer tegen een wetsvoorstel tot verlenging van de naturalisatietermijn – de minimale periode van legaal verblijf alvorens migranten in aanmerking komen voor het Nederlanderschap –van vijf naar zeven jaar. Tijdens het Kamerdebat over dit voorstel op 26 september 2017 werd meermaals aan toenmalig staatssecretaris Dijkhoff gevraagd naar de motivatie achter deze beoogde wetswijziging. Volgens de staatssecretaris betreft het voorstel “(...) voornamelijk een waardeoordeel dat zich niet geheel laat vatten in harde cijfers en statistieken”. Bovendien zou er sprake zijn van wetenschappelijke onduidelijkheid over het effect van de naturalisatietermijn: “er is mij geen definitief en overtuigend onderzoek bekend over welke termijn ook”.

Het is op zijn minst eigenaardig om een wet aan te passen zonder enig idee te hebben van het effect daarvan, zoals de Raad van State reeds concludeerde (zie Raad van State, 2014). Maar de verwondering is nog groter omdat de staatssecretaris ook niet geïnteresseerd lijkt in een dergelijke empirische onderbouwing. Op de vraag van SP-kamerlid Wezel naar de eventuele doorrekening van het wetsvoorstel door het Centraal Planbureau werd als volgt gereageerd: “Ik was (…) niet van plan om om een doorrekening te vragen, omdat [...] we hier een onderwerp bespreken dat niet in de categorie valt dat het allemaal voorspelbaar, kenbaar en vooraf doorrekenbaar is in zijn effecten en uitkomsten”.

Het staat de staatssecretaris vrij om een waardeoordeel te vellen over de naturalisatietermijn, en hier een politieke keuze in te maken. Echter, de suggestie dat het onmogelijk is empirisch onderzoek te doen naar de effecten van naturalisatie is onjuist. Op basis van registerdata van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) heb ik met collega’s Maarten Vink en Hans Schmeets onderzocht wie naturaliseert en waarom, en wat de effecten zijn van het verkrijgen van het Nederlanderschap voor de integratie van deze migranten op de arbeidsmarkt en huizenmarkt.

Naturalisatie en beleid

Om uitspraken te doen over het effect van naturalisatie is het belangrijk eerst te begrijpen welke migranten naturaliseren en waarom. In 2016 werden ruim 15.600 personen Nederlander door zelfstandige naturalisatie, gedefinieerd als verlening van het Nederlanderschap aan een meerderjarige niet-Nederlander (CBS, 2017). De Nederlandse nationaliteit biedt belangrijke privileges, waaronder ongelimiteerde toegang tot de arbeidsmarkt, stemrecht voor de Tweede Kamer- en Provinciale Statenverkiezingen en een gegarandeerde verblijfsstatus. Maar er zijn ook formele eisen waaraan voldaan moet worden alvorens men kan naturaliseren. Zo moeten migranten normaliter minimaal vijf jaar legaal in Nederland verblijven, en zal men op het moment van naturalisatie afstand moeten doen van de originele nationaliteit (hoewel Nederland veel uitzonderingen op de afstandseis kent, zie informatie van de IND). In hoeverre de voordelen van naturalisatie opwegen tegen de kosten is afhankelijk van de individuele situatie van migranten. Zo zijn vluchtelingen zeer gebaat bij de stabiele verblijfsstatus die naturalisatie biedt, terwijl de afstandseis voor migranten uit welvarende landen een belangrijk obstakel vormt. Hoewel er veel literatuur is over de rol van persoons- en herkomstkenmerken, is er maar weinig bekend over de relevantie van het bestemmingsland. De afgelopen decennia is het naturalisatiebeleid in Nederland meerdere malen gewijzigd (van Oers, de Hart, en Groenendijk, 2013), maar het is niet duidelijk wat precies het effect hiervan is.

Onderzoek van eigen hand naar een van deze beleidswijzigingen, namelijk de invoering van de naturalisatietoets op 1 april 2003, biedt zicht op het effect daarvan. De naturalisatietoets examineert taalbeheersing en kennis van de Nederlandse maatschappij. Het aantal naturalisaties daalde sterk tussen 2002 en 2003, van ongeveer 29.000 naar 17.500 (CBS, 2017). Maar is deze daling te wijten aan de invoering van de naturalisatietoets, en zo ja, welke migranten ondervinden vooral de gevolgen van strengere eisen? Om dat te onderzoeken heb ik migranten uit verschillende cohortengroepen vergeleken (Peters, Vink, & Schmeets, 2015; Peters, Vink, & Schmeets, 2016). Met het oog op de minimale verblijfstermijn voor naturalisatie van vijf jaar konden migranten die tussen 1995 en 1997 naar Nederland kwamen al naturaliseren voor de invoering van de naturalisatietoets in 2003. Echter, migranten die tussen 2000 en 2002 immigreerden kwamen pas in aanmerking voor het Nederlanderschap na de beleidswijziging (uitzonderingen op de verblijfstermijn daargelaten, zie informatie van de IND). Deze cohorten vertegenwoordigen dus de transitie van de liberale naar restrictievere beleidscontext. De Kaplan-Meier transitiecurves in figuren 1a en 1b geven de geschatte cumulatieve naturalisatie van migranten uit hoog- en laagontwikkelde herkomstlanden weer voor respectievelijk cohort 1995-1997 en cohort 2000-2002 naar verblijfsduur.

Bron: CBS

Daaruit blijkt dat migranten uit de latere cohortengroep minder snel en minder vaak naturaliseren. Met andere woorden, streng beleid heeft een dempend effect op het naturalisatiegedrag van migranten. De vraag is vervolgens voor welke migranten het strengere naturalisatiebeleid een obstakel vormt. De verwachting is dat vooral migranten uit economisch laag ontwikkelde en politiek instabiele landen de gevolgen van streng beleid ondervinden, omdat zij zeer geïnteresseerd zijn in naturalisatie, en bovendien over minder (financiële) hulpbronnen beschikken om aan de strengere eisen te voldoen.Resultaten in figuur 1a laten zien dat – conform de verwachting – migranten uit laagontwikkelde landen veel sneller en vaker naturaliseren dan migranten uit hoogontwikkelde landen. Hoewel migranten uit laagontwikkelde landen beduidend minder snel naturaliseren onder de restrictieve condities na 2003 (zie figuur 1b), is er nauwelijks een verschil waar te nemen in naturalisatiegedrag van migranten uit hoogontwikkelde landen. Naturalisatiebeleid doet er dus toe, maar uitsluitend voor migranten uit laagontwikkelde landen. Nadere analyses laten hetzelfde patroon zien voor migranten uit politiek (in)stabiele landen.

De naturalisatiepremie op de arbeidsmarkt

Waarom is het belangrijk dat deze migranten onder streng beleid moeilijk kunnen naturaliseren? Die vraag brengt mij bij de effecten van naturalisatie voor de sociaal-economische integratie van migranten. Er is in de afgelopen decennia veel onderzoek gedaan naar de zogenaamde ‘naturalisatiepremie’ op de arbeidsmarkt in termen van werk en inkomen (zie Peters en Vink (2016) voor een theoretische discussie). Op basis van longitudinale registerdata van het CBS is naar dit vraagstuk gekeken in Nederland. Door migranten over de tijd te volgen is het mogelijk methodes toe te passen die beter het causale effect van naturalisatie ontrafelen (zie Bratsberg, Ragan, en Nasir, 2002, p. 574-575). De resultaten laten zien dat naturalisatie de kans op werk vergroot met 12 procent voor mannen en 13 procent voor vrouwen (Peters, Vink, & Schmeets, 2017). Maar het blijft niet alleen bij dit positieve werkgelegenheidseffect na naturalisatie, de kans op werk stijgt ook al in aanloop naar het moment van naturalisatie (zie figuur 2, Peters, Vink, en Schmeets (2017) voor een verdiepende discussie). Migranten anticiperen de mogelijkheden die het Nederlanderschap zal bieden door al van tevoren in bijvoorbeeld taalkennis te investeren. Bovendien moeten migranten zich voorbereiden op de formele eisen voor naturalisatie, waaronder kennis van de Nederlandse taal. Dit werpt al vruchten af voordat men daadwerkelijk Nederlander wordt. Een deel van het effect komt dus voort uit de investeringen die migranten zelf maken met het oog op naturalisatie in de toekomst. Om die reden is het effect het grootst wanneer migranten relatief snel naturaliseren (Peters, Schmeets, en Vink, 2017; Vink, Peters, en Schmeets, 2016). Immers, extra investering in bijvoorbeeld taalkennis is vooral van meerwaarde in de beginfase van het vestigingstraject, aangezien migranten ook gaandeweg taalkennis opdoen door simpelweg in het bestemmingsland te verblijven. Ter vergelijking: de kans op werk van migranten die na vijf jaar verblijf naturaliseren (wanneer het gros van de migranten in aanmerking komt voor naturalisatie) is 34 procent hoger voor mannen, en 38 procent hoger voor vrouwen dan hun niet-naturaliserende tegenhangers. Echter, onder migranten die na acht tot tien jaar naturaliseren is dit positieve effect geslonken tot 10 procent. Naturalisatie stimuleert dus de kans op werk, maar het maakt wel uit wanneer het Nederlanderschap verkregen wordt.

Figuur 2: Logistische individuele fixed-effects regressie naar de kans op werk van migranten die naturaliseren binnen de observatieperiode (cohort 1999-2002).†

In termen van inkomen uit werk beperken de positieve effecten van naturalisatie zich tot de meest kwetsbare migrantengroepen, afkomstig uit laagontwikkelde landen. Hun inkomen stijgt na naturalisatie met drie procent onder mannen en vijf procent onder vrouwen. Een verklaring hiervoor is dat het hebben van werk al een positief signaal afgeeft richting werkgevers. In die context is de Nederlandse nationaliteit van beperkte meerwaarde. Naturalisatie is dus vooral waardevol om toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt, en minder effectief in het stimuleren van mobiliteit binnen de arbeidsmarkt. De migranten die wel profiteren van naturalisatie in termen van inkomen gaan erop vooruit door enerzijds betere banen (met hogere lonen), en anderzijds een ruimere aanstelling (met meer werkuren) te krijgen.

Het Nederlanderschap als springplank voor integratie

Kortom, naturalisatie kan een substantiële bijdrage leveren aan het integratieproces van migranten. Dit is vooral het geval voor de meest kwetsbare migrantengroepen uit economisch laagontwikkelde landen, die structurele moeilijkheden ondervinden op de arbeidsmarkt, en een steuntje in de rug goed kunnen gebruiken. Echter, de meerwaarde van het Nederlanderschap wordt voor een groot deel bepaald door de wijze waarop het verkregen wordt. Formele eisen op het gebied van bijvoorbeeld taalkennis kunnen migranten aansporen om te investeren in hun arbeidsmarktpotentie. Maar te strenge eisen voor naturalisatie en een gebrek aan (financiële) ondersteuning om de vereiste kennis te ontwikkelen maken het moeilijk voor migranten uit laagontwikkelde en politiek instabiele landen om aan alle condities te voldoen. De vertraging die naturalisatie zodoende oploopt erodeert de potentiële stimulans die het Nederlanderschap kan bieden. Zo bezien zijn de vraagtekens van Senatoren en de Raad van State over de beoogde verlenging van de naturalisatietermijn dus zeer gegrond, en is het een goede zaak dat dit voorstel verworpen is.

Referenties

Bratsberg, B., J. F. Ragan, en Z. Nasir. (2002). The Effect of Naturalization on Wage-Growth: A Panel Study of Young Male Immigrants. Journal of Labor Economics, 20(3), 568-597.

CBS. (2017). Nationaliteitswijzigingen; geslacht, nationaliteit en regeling. Den Haag/Heerlen: CBS.

Helgertz, J., P. Bevelander, en A. Tegunimataka. (2014). Naturalization and Earnings: A Denmark-Sweden Comparison. European Journal of Population, 30(3), 337-359.

OECD. (2011). Naturalisation: a passport for the better integration of immigrants?. Parijs: OECD Publishing.

Oers, R. van, B. de Hart, en K. Groenendijk. (2013). Country Report: The Netherlands. Robert Schuman Centre for Advanced Studies: EUDO Citizenship Observatory.

Peters, F., H. Schmeets, en M. Vink. (2017). Perspectief op het Nederlanderschap: Het effect van de snelheid van naturalisatie. Bevolkingstrends, 1, 1-14.

Peters, F., en M. Vink. (2016). Naturalization and the Socio-Economic Integration of Immigrants. In G. P. Freeman and N. Mirilovic (Eds.), Handbook on migration and social policy (362-376). Northampton: Edward Elgar Publishing.

Peters, F., M. Vink, en H. Schmeets. (2015). Streng Naturalisatiebeleid Ontmoedigt Migranten uit Laagontwikkelde Landen. Economisch Statistische Berichten, 100(4712), 358-361.

Peters, F., M. Vink, en H. Schmeets. (2016). The Ecology of Immigrant Naturalisation: A Life Course Approach in the Context of Institutional Conditions. Journal of Ethnic and Migration Studies, 42(3), 359-381.

Peters, F., M. Vink, en H. Schmeets. (2017). Anticipating the Citizenship Premium: Before and After Effects of Immigrant Naturalisation on Employment. Journal of Ethnic and Migration Studies.

Vink, M., F. Peters, en H. Schmeets. (2016). Snelle naturalisatie bevordert kans op baan. Economisch Statistische Berichten, 101(4740), 578-579.