Nieuwe spelregels voor een crisisbestendig banktoezicht en bankbedrijf

De hevige onrust op de internationale financiële markten, in gang gezet door problemen in het subprime segment van de Amerikaanse hypotheekmarkt, werpt vragen op over het macro-economisch beleid, de financiële stabiliteit en het ontwerp van financiële regelgeving en toezicht. Ook het nieuwe Basel II akkoord met nieuwe eisen inzake de hoeveelheid eigen vermogen (“kapitaal”) die banken ten opzichte van hun risicodragende uitzettingen moeten aanhouden, is in een ander licht komen te staan.

Is Basel II een verbetering?

Basel II wordt ingevoerd in een periode waarin vele van ’s werelds grootste banken enorme verliezen bekendmaken en op grote schaal nieuw eigen vermogen nodig hebben. De risicomodellen die het fundament onder Basel II vormen, zijn grotendeels equivalent aan de modellen die banken hebben gebruikt bij het maken en prijzen van riskante leningen gedurende de afgelopen jaren. Volgens Sheila Bair, voorzitter van de Federal Deposit Insurance Corporation in de Verenigde Staten, vertonen deze risicomodellen belangrijke zwakheden. Deze zwakheden moeten, gelet op de recente marktturbulentie, als een krachtig alarmsignaal worden opgevat.

Basel II heeft ten doel onvolkomenheden in het Basel I akkoord uit 1988 weg te nemen. Het nieuwe akkoord voorziet in een meer gedetailleerde kwantificering van kredietrisico en stelt ook de waardering van andere vormen van risico verplicht. Onder Basel II mogen grote banken met geavanceerde systemen voor risicomanagement hun eigen risicomodellen ontwikkelen ter bepaling van het minimum door de toezichthouders vereiste kapitaal dat ze als buffer voor onverwachte verliezen moeten aanhouden.

Kredietcrisis brengt onvolkomenheden Basel II boven

De recente gebeurtenissen wekken twijfel met betrekking tot de effectiviteit van belangrijke elementen in het Basel II akkoord. De benodigde herkapitalisaties in het bankwezen wijzen erop dat de interne risicomodellen van veel banken slecht hebben gefunctioneerd en risicoposities enorm zijn onderschat. Met als gevolg dat banken tot herbeoordeling en herwaardering van hun kredietrisico gedwongen waren.

Herman Verwilst, de inmiddels alweer vertrokken CEO van Fortis, gaf afgelopen juli een interview aan Nederlandse financiële journalisten waarin hij enkele interessante kanttekeningen bij Basel II plaatste. Verwilst zei: “Onder Basel II dacht men: als we de risico’s maar goed meten, kunnen we als banken met minder kapitaal toe. Dat beeld is volledig veranderd. Misschien moeten banken zelfs meer kapitaal gaan aanhouden.”

Verwilst maakte zijn opmerkingen op het moment dat het ‘Basel Committee on Banking Supervision’ herzieningsvoorstellen voor de behandeling van marktrisico in Basel II publiceerde. De richtlijnen voor de berekening van het vereiste kapitaal voor handelsportefeuilles (die in de huidige crisis substantiële verliezen genereren) zijn in de voorstellen aangescherpt.

Eigen vermogen banken te laag

In het bankwezen liggen de kapitaalratio’s - de verhouding tussen eigen vermogen en totaal vermogen - vrijwel op een historisch dieptepunt, in de meeste gevallen op circa zeven procent van het balanstotaal. In de afgelopen vijf jaar zijn onder auspiciën van het Basel Committee meerdere kwantitatieve effectstudies (Quantitative Impact Studies oftewel QIS) verricht om te onderzoeken welke consequenties de overgang van Basel I naar Basel II voor grote banken zou hebben. Volgens deze studies zullen de kapitaalvereisten van banken verder dalen wanneer Basel II volledig is ingevoerd. In het geval van enkele grote Amerikaanse banken wijzen de studies zelfs op een potentiële kapitaalsreductie van meer dan vijftig procent.

De financiële crisis van het afgelopen jaar vormt het onmiskenbare bewijs dat de niveaus van eigen vermogen in het bankwezen te laag zijn geweest. Vele van de belangrijkste banken ter wereld hebben zich tot mega-afboekingen op portefeuilles met subprime hypotheken genoodzaakt gezien en hebben hun toevlucht moeten nemen tot ingrijpende herkapitalisatieplannen. Bemoedigend in dit verband is dat naast het Basel Committee nu ook bankiers als Verwilst lijken te erkennen dat Basel II niet in ongewijzigde vorm kan worden ingevoerd.

Fundamentele weeffout Basel II

De wijzigingsvoorstellen voor Basel II nemen echter een fundamenteel probleem nog altijd onvoldoende weg: moreel riskant gedrag (‘moral hazard’), in het bankwezen ruimschoots aanwezig. Het bestaan van expliciete depositogarantiesystemen tezamen met de impliciete garantie dat overheden (grote) banken niet zullen laten omvallen, leidt tot moral hazard in de zin dat banken door het bestaan van deze garanties een prikkel hebben om relatief meer risico te nemen en minder eigen vermogen aan te houden.

Zoals gezegd liggen de kapitaalratio’s in het bankwezen momenteel op een historisch laag niveau. Dit niveau wordt door de financiële markten geaccepteerd op grond van de verwachting dat overheden banken met financiële problemen te hulp zullen komen (zoals in de Verenigde Staten bij Fannie Mae en Freddie Mac is gebeurd). JP Morgan Chase omschreef de waarde van deze ingecalculeerde overheidshulp onlangs als schaduwkapitaal (“shadow equity”). Anders gezegd, het totale eigen vermogen van een bank bestaat uit de som van het op de balans vermelde bedrag aan eigen vermogen en de waarde van het schaduwkapitaal. Aan dit schaduwkapitaal zit echter wel een prijskaartje: het is een subsidie die uiteindelijk door de belastingbetaler wordt opgebracht.

Voorkomen is beter dan redden

Teneinde de ‘moral hazard’ te beperken en de waarde van het schaduwkapitaal van banken te verminderen is het essentieel dat de toezichthouders ervoor zorgen dat het veel onwaarschijnlijker wordt dat banken dusdanig in de problemen komen dat ze door de overheid moeten worden gered.

Tijdens de recente crisis is gebleken dat zelfs kleine - zij het politiek gevoelige - banken als IKB en Northern Rock door nationale autoriteiten overeind werden gehouden. Dit valt te betreuren, want dergelijke reddingsoperaties (“bail outs”) versterken nu juist de prikkels om meer risico te nemen en minder eigen vermogen aan te houden. De keuze voor overheidsinterventies wordt ingegeven door de vrees dat zelfs het faillissement van een kleine bank het vertrouwen in het bancaire systeem als geheel zou kunnen ondermijnen. Regeringen laten zich leiden door het schrikbeeld van een ‘run’ op de bank die zelfs solvente banken in liquiditeitsproblemen zou kunnen brengen.

Om de kans op zo’n ‘run’ te verminderen en een ordelijke liquidatie van (kleine) banken mogelijk te maken, zouden depositogarantiesystemen zodanig moeten worden hervormd dat gegarandeerde spaartegoeden onmiddellijk kunnen worden uitgekeerd. Het is opvallend dat het wetgevings- en toezichtregime in de meeste landen hierin niet voorziet. De lange rijen voor de Britse hypotheekbank Northern Rock vormden daarvan een duidelijk voorbeeld.

Het faillissement van een grote bank vormt qua besmettings- en systeemrisico uiteraard een veel grotere bedreiging. Procedures die toezichthouders verplichten tot onmiddellijke corrigerende maatregelen zouden de kans op zo’n faillissement tot een minimum kunnen reduceren. Dergelijke maatregelen zijn vergelijkbaar met de prompt corrective action (PCA) waarin in de Verenigde Staten de ‘Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act’ uit 1991 voorziet. Toezichthouders zouden binnen een dergelijk regime direct vastomlijnde maatregelen moeten nemen wanneer de eigen vermogenspositie van een bank tot onder een bepaalde drempel daalt.

Wat betekent dit voor de kredietcrisis?

Indien banken in een eerder stadium van de crisis gedwongen waren geweest om risico’s op portefeuilles te openbaren en verliezen te erkennen, zouden toezichthouders onder een PCA-regime gedwongen zijn om banken te bewegen tot een prompte herkapitalisatie. Een verslechtering van kapitaalratio’s zou snel aan het licht gekomen zijn, terwijl een daling tot onder een bepaalde drempel onmiddellijk een reactie van toezichthouders in gang zou hebben gezet.

Het Financial Stability Forum (FSF) vermeldde in zijn rapport van afgelopen april dat openbaarmakingen (“disclosures”) door financiële instellingen in de eerste fasen van de huidige crisis niet altijd duidelijk maakten welke risico’s er aan hun ‘on-balance’- en ‘off-balance sheet’-posities verbonden waren. Het FSF constateerde dat een gebrek aan adequate en consistente openbaarmaking van risicoposities en -waarderingen op dat moment nog steeds een negatief effect op het vertrouwen uitoefende. Een PCA-regime, in combinatie met de verbeterde openbaarmaking en striktere waarderingssystematiek die het FSF aanbeveelt, zou crises in de toekomst sneller kunnen bezweren door de druk die aldus door zowel financiële markten als toezichthouders op banken wordt uitgeoefend.

Dit is een bewerkte bijdrage van een artikel dat eerder verscheen in The Bankervan oktober.