Perfecte aannames van planbureaus over CO2-reductie werken averechts

Waardering CO2-uitstoot

CO2-reductie is een belangrijk beleidsdoel in de vorming van het klimaatbeleid. Voor een goede afweging welke maatregelen het beste genomen kunnen worden, moet door beleidsmakers vaak de CO2-uitstoot gewaardeerd worden. Dit speelt bijvoorbeeld bij maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) van energie en milieubeleid. Voor iedere maatregel is het van belang om te weten hoeveel de CO2-uitstoot bedraagt en welke waarde deze uitstoot heeft.

Een deel van de CO2-uitstoot valt onder de Europese markt voor Emissierechten (Emmissions Trading System, ETS). Het aantal verhandelbare rechten is gegeven en loopt jaarlijks terug. Het aantal rechten daalt in de loop van de tijd, zodat de uitstoot van de bedrijven die onder het ETS vallen daalt conform de beleidsdoelstelling. Door handel in deze rechten is de prijs gelijk aan de marginale kosten van emissiereductie voor de ETS-deelnemers. In Nederland vallen ongeveer 450 industriële en energiebedrijven onder het ETS, samen zijn ze verantwoordelijk voor ongeveer 45 procent van de Nederlandse CO2-uitstoot. Iets meer dan de helft van de CO2-uitstoot valt dus niet onder het ETS, en hier worden dus andere beleidsmaatregelen ingezet om de CO2-uitstoot te reduceren.

Deze ETS-prijs is echter niet bruikbaar om maatregelen te evalueren die buiten de ETS gebeuren, omdat er veel te veel rechten zijn toegekend op de ETS-markt. Met andere woorden, het uitstoten van CO2 is daardoor te goedkoop geworden en bijgevolg zal de uitstootreductie achterblijven bij de huidige doelstellingen.

Dat laat dus de vraag open welke prijs in MKBA’s moet worden toegepast. In 2015 hebben het CPB en PBL de Welvaart en Leefomgeving (WLO) studies gepubliceerd. De CO2-waardering in deze studies is door het rijk voor MKBA’s verplicht gesteld (Minister van Financiën, 2015). Omdat er nog veel vragen over waren hebben het CPB en PBL een aanvulling geschreven (Aalbers et al, 2016). Gezien het belang van deze notitie bespreek ik deze notitie hieronder.

Prijsbepaling van CPB/PBL

De WLO-studie bevat twee scenario’s: een laag scenario met 45 procent CO2-besparing in 2050, en een hoog scenario met 65 procent CO2-besparing in 2050 (ten opzichte van 1990). Verder is er een onzekerheidsverkenning met 80 procent CO2-besparing en 2 ⁰C temperatuurstijging. In het klimaatakkoord van Parijs is verdergaande uitstootreductie afgesproken (tot 95 procent). De oorspronkelijke WLO-studie bevat alleen ETS-prijzen. Deze begonnen op 5 €/ton en liepen op in de periode tot 2050 naar 40 €/ton in het lage scenario, 160 €/ton in het hoge scenario, en tot 200-1000 €/ton in het 2 ⁰C gevoeligheidsscenario (zie tabel 1).

Tabel 1: de inschatting van CO2-prijzen (€/ton) volgens CPB/PBL

Bron: Aalbers ea. 2016 tabel S1

De WLO-aanvulling (Aalbers e.a., 2016, p. 9) bevat geen prijzen voor de maatregelen buiten de ETS, maar wel efficiënte prijzen voor het gebruik in MKBA’s voor zowel ETS als niet-ETS maatregelen. De totale CO2-reductie gebeurt op twee deelmarkten: de ETS-markt en buiten de ETS-markt. Voor iedere deelmarkt geldt dat hoe meer emissies worden gereduceerd, hoe hoger de kosten voor de extra maatregelen. De goedkoopste maatregelen worden immers als eerste genomen. In de ideale, efficiënte wereld zijn de marginale kosten op beide markten aan elkaar gelijk, anders zou het aantrekkelijk zijn om minder te doen op de dure markt en meer op de markt waar reduceren nog relatief goedkoop is. De efficiënte prijzen zijn dan ook de CO2-prijzen die tegen de laagst mogelijke kosten de cumulatieve CO2-uitstootreductie van dat scenario realiseren, en zijn dan ook voor ETS-markt en daarbuiten gelijk. Deze efficiënte prijs is gelijk aan de minimale marginale (preventie)kosten, die dan voor beide markten gelijk is.

Volgens Aalbers e.a. (p.9) is het hanteren van andere prijzen dan de efficiënte prijs strijdig met de welvaartseconomische uitgangspunten van een MKBA: de baten van een ingezette euro moeten worden afgezet tegen de meest rendabele alternatieve aanwending. In een efficiënte economie moeten identieke goederen/diensten dezelfde prijs hebben. Gelijktijdig gebruik van ETS-prijzen en daarvan afwijkende niet-ETS-prijzen zou dus niet kunnen in een MKBA. CPB en PBL gaan hier dus uit van een ideale, first-best wereld.

Maar we leven in een imperfecte wereld

Wie bij het berekenen van CO2-reductie uitgaat van efficiënte prijzen doet de essentie van de maatschappelijke kostenbatenanalyses geweld aan. Een MKBA is een instrument dat helpt bij het maken van beleidskeuzes, waarbij allerlei ongelijksoortige voor- en nadelen zo goed mogelijk gekwantificeerd, in geld gewaardeerd en opgeteld moeten worden (zie Romijn en Renes, 2013). Hoe beter dat lukt, hoe bruikbaarder een MKBA is. Een MKBA is bedoeld als keuzehulp. Om als zodanig te functioneren moeten uiteraard de gevolgen van reële beleidskeuzes in de imperfecte werkelijkheid worden geanalyseerd, geen hypothetisch efficiënte situatie.

Wie bij het berekenen van CO2-reductie uitgaat van efficiënte prijzen doet de essentie van de maatschappelijke kostenbatenanalyses geweld aan.

Met het gebruik van efficiënte prijzen introduceert het koppel CPB/PBL dus een cruciale aanname: een efficiënte situatie is een goede benadering van de werkelijkheid. Hoe realistisch is die aanname? Hun eigen stuk laat al zien dat dit geen realistische aanname is. De planbureaus geven aan dat de ETS en de efficiënte prijs nog wel 30 jaar van elkaar verschillen (zie tabel 1). De planbureaus gaan er dus vanuit dat de inspanning op de ETS-markt om CO2-uitstoot te reduceren die nu te laag is omdat er te veel rechten zijn toegekend, ook de komende 30 jaar te laag blijft. Deze verschillen tussen ETS-prijs en efficiënte prijs zijn fors. In het hoge scenario in het begin bijna een factor 10; zie tabel 1. Later wordt dat verschil kleiner, maar het begin telt door het verdisconteren van toekomstige waarden in een MKBA relatief zwaar.

Hoewel ze bij het voorschrijven van efficiënte prijzen uitgaan van efficiënte emissiereductie, gaan de planbureaus elders in hun advies niet uit van efficiëntie emissiereductie. Zo hebben de twee basisscenario’s vanuit welvaartsoogpunt te lage emissiereductie. Kortom, deze aanname van efficiëntie is niet realistisch en niet consequent.

Verwrongen uitkomsten

Als in een MKBA met efficiënte prijzen wordt gerekend in plaats van met de prijs van de relevante markt gaan een aantal dingen fout. Als maatregelen op de ETS-markt, zoals sluiting van kolencentrales en windenergie op zee, met een efficiënte-prijs worden beoordeeld, dan lijken ze relatief gunstig. Bijvoorbeeld een ton CO2-besparing in 2030 in het hoge scenario levert dan €80 op. Alleen zo’n maatregel levert ETS rechten op, deze worden verkocht en leveren elders een besparing op omdat een reductiemaatregel niet nodig is (er kon immers een CO2-recht worden gekocht). Hierbij zal de duurste maatregel die anders nodig was vervallen. Deze bepaalt ook de prijs en die is in hetzelfde scenario in hetzelfde jaar maar €40 waard, de helft van de efficiënte prijs. Maatregelen op de ETS-markt voorkomen dus andere maatregelen op de ETS-markt, die hebben een lagere marginale waarde dan de efficiënte prijs: de ETS-prijs ligt nog decennia onder de efficiënte-prijs. Maatregelen op de ETS-markt worden in een MKBA dus te gunstig beoordeeld als de efficiënte prijs wordt gebruikt. Buiten de ETS-markt moet meer dan efficiënt gereduceerd worden, om te corrigeren voor de te lage reductie op de ETS-markt. Omdat maatregelen met de efficiënte prijs moeten worden doorgerekend, gebeurt dat niet. Hierdoor blijven we niet binnen de CO2-uitstootbudgetten voor de 21^ste eeuw waar de scenario’s van uitgaan.

Maatregelen die de CO2-uitstoot van de ene naar de andere markt verschuiven, hebben in de modelaannames van de planbureaus geen baat, ook als dat voor de samenleving wel zo is

Maatregelen die de CO2-uitstoot van de ene naar de andere markt verschuiven, hebben in de modelaannames van de planbureaus geen baat, ook als dat voor de samenleving wel zo is. Een voorbeeld kan een en ander verduidelijken. Stel er wordt een warmtenet aangelegd ter vervanging van cv-ketels in huizen. Hierdoor daalt de niet-ETS uitstoot (cv ketels) maar stijgt de ETS uitstoot (zoals voor de elektrische pompen). Ook als er netto geen CO2-reductie is, is er wel de baat dat dure niet-ETS maatregelen worden vermeden en vervangen door goedkopere ETS-maatregelen. Bij gebruik van efficiënte prijzen blijft deze baat onderbelicht.

Waterbedeffecten

Een tweede onderwerp in de notitie van Aalbers et al. is het veel bediscussieerde waterbedeffect: een besparing via een regeling zorgt er via andere regelingen voor dat elders minder bespaard wordt. Het netto effect van maatregelen zal daardoor nul of klein zijn. Bijvoorbeeld, als kolencentrales worden gesloten, dan daalt daar de CO2-uitstoot en de eigenaar houdt uitstootrechten over en verkoopt deze via het ETS. Een andere partij koopt deze rechten om minder te hoeven reduceren. Per saldo wordt evenveel gereduceerd, namelijk tot alle rechten om CO2 uit te stoten worden gebruikt. Het aantal rechten ligt vast (het emissieplafond), dus ook de ETS-uitstoot.

De WLO-studie zou zo opgezet zijn dat het waterbedeffect geen rol speelt in MKBA’s als de efficiënte prijzen gebruikt worden (Aalbers et al., 2016, p. 14). Een voorgestelde maatregel wordt immers vergeleken met het reeds impliciet in het scenario meegenomen beleid. Een MKBA kijkt dus of een nieuw project goedkoper is dan het duurste project in het scenario dat nodig is om de gegeven CO2-reductie te realiseren. Volgens CPB/PBL zou dit geen waterbed zijn. Ik bestrijd dat omdat met deze aannames het waterbedeffect nu alleen groter is geworden: alle CO2-uitstoot valt er nu onder, niet alleen de ETS-markt. Een maatregel verlaagt niet de CO2-uitstoot, maar voorkomt het elders doen van een reductiemaatregel. Kortom, een waterbed. Of preciezer: de uitstootreductie die onder de ETS valt (bijvoorbeeld een kolencentrale die gesloten wordt) wordt binnen de ETS gecompenseerd met minder reductie, alleen ETS-deelnemers kunnen ETS-uitstootrechten kopen. Dit is het oorspronkelijke waterbed.

Reductie buiten de ETS-markt - denk aan efficiëntere auto’s - leidt tot minder CO2-reductie elders buiten de ETS-markt. Buiten de ETS-markt moet daardoor elders minder gereduceerd te worden: hoeveel uitstoot gereduceerd moet worden ligt immers vast. Het heeft geen effect op de ETS-markt: bedrijven buiten de ETS die hun uitstoot reduceren krijgen geen CO2-rechten die ze kunnen verkopen aan ETS-deelnemers. Kortom, besparing op een van de deelmarkten (ETS-markt en buiten de ETS-markt) leidt elders tot lagere uitstootreductie op dezelfde deelmarkt. Er zijn nu dus twee waterbedden.

Conclusie

Uitgaan van efficiëntie in de markt voor emissiereductie levert een advies op dat te ver af staat van de werkelijkheid, en dat dus bij het adviseren over keuzes in diezelfde werkelijkheid niet gebruikt moet worden. De CO2-prijzen die CPB/PBL nu in de WLO-studies adviseren om te gebruiken in de MKBA’s zijn te hoog als het om maatregelen op de ETS-markt gaat, te laag als het gaat om maatregelen buiten de ETS-markt. Per saldo wordt er daardoor te weinig CO2-uitstoot gereduceerd. Het reduceren van CO2-uitstoot is een grote beleidsopgave voor de komende jaren, daarbij moet geprobeerd worden zo efficiënt mogelijk gereduceerd te worden. Tegelijk zal het beleid ook rekening moeten houden met welke inefficiënties helaas onvermijdelijk zijn. Dat doet het advies van CPB/PBL onvoldoende.

Referenties:

Aalbers, R., G. Renes en G. Romijn. (2016) WLO-klimaatscenario’s en de waardering van CO2-uitstoot in MKBA's. Opgesteld op verzoek van de Begeleidingscommissie werkwijzer MKBA milieubeleid. CPN/PBL Achtergronddocument. 13 November.

Minister van Financiën (2015) Betreft Kabinetsreactie bij eindrapport werkgroep discontovoet. Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. 13 november 2015. IRF/2015/866.

Romijn, G, en G. Renes (2013) Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse. CPB/PBL.

Naschrift van Rob Aalbers, Gerbert Romijn en Gusta Renes

In zijn bijdrage op dit forum stelt Michiel de Nooij (MdN) dat je in een MKBA geen gebruik mag maken van efficiënte prijzen uit de WLO, omdat daarvan een verkeerd signaal uitgaat. In de kern komt zijn argument neer op de observatie dat efficiënte prijzen in een imperfecte wereld niet relevant zijn. MdN is echter niet expliciet over de vraag wat dan het alternatief voor efficiënte prijzen zou moeten zijn. Impliciet lijkt hij voor te stellen dat je bij een MKBA binnen de ETS de marktprijs van CO2 moet gebruiken (nu ongeveer 10 euro) en bij een MKBA binnen de niet-ETS “daarvan afwijkende niet-ETS-prijzen”. Hoe hoog deze niet-ETS prijzen zijn, blijft onduidelijk.

Arrow, Dasgupta en Maler hebben in 2003 al laten zien dat de claim van MdN niet correct is. Zij stellen dat je bij een MKBA in een imperfecte economie niet uit moet gaan van marktprijzen, maar van zgn. accounting prices (onze efficiënte prijzen). Deze accounting prices zijn gelijk aan de schaduwprijs van een goed, bijvoorbeeld CO2, in de economie. In tegenstelling tot wat MdN stelt zijn ze daarmee niet afhankelijk van instituties, zoals het emissiehandelssysteem. In MKBA’s is de waarde van een ton CO2 dus identiek in zowel de ETS als de niet-ETS.

Het is illustratief om het principe van accounting prices nader toe te lichten met een voorbeeld. Stel dat we een MKBA willen maken over de vraag of we de bestaande kolencentrales zouden moeten sluiten en dat we daarbij uitgaan van het hoge scenario. Als we MdN volgen, dan zullen de kolencentrales nog lang openblijven en wellicht zelfs pas na 2030 gesloten worden. Een prijs van 5 euro per ton CO2 in 2015 oplopend tot 40 euro per ton CO2 in 2030 is immers onvoldoende om snel tot sluiting over te gaan. Als we echter de efficiënte prijzen uit de WLO gebruiken (van 48 euro per ton CO2 in 2015 oplopend tot 80 euro per ton CO2 in 2030) dan zien we dat alle kolencentrales vrijwel per direct zullen moeten sluiten. Intuïtief is dat ook logisch: sluiting van kolencentrales is een van de goedkopere maatregelen.

Een MKBA op basis van efficiënte prijzen geeft daarmee niet alleen informatie over de vraag welke maatregelen vanuit een welvaartsoptiek gewenst zijn, maar ook over de vraag of er aanvullend beleid nodig is.

Zijn observatie dat de baten van sluiting op basis van het huidige beleid (het emissiehandelssysteem) te laag zijn, is echter wel correct. MdN trekt daaruit de incorrecte conclusie dat deze kolencentrales nog lang open zouden moeten blijven. De les van een MKBA op basis van efficiënte prijzen is echter dat ze vrijwel per direct gesloten moeten worden. Gegeven het bestaande beleid is dat geen automatisme en is er dus aanvullend beleid nodig. En laat dat nu precies het debat zijn dat op dit moment gevoerd wordt!

Een MKBA op basis van efficiënte prijzen geeft daarmee niet alleen informatie over de vraag welke maatregelen vanuit een welvaartsoptiek gewenst zijn, maar ook over de vraag of er aanvullend beleid nodig is. Dat aanvullende beleid kan in dit geval bestaan uit een gedwongen sluiting van de bestaande kolencentrales in combinatie met het uit de markt nemen van ETS-rechten. Deze rechten kunnen vervolgens worden gebruikt om de allerduurste maatregelen in de niet-ETS uit te stellen. Daarbij valt dan te denken aan elektrisch rijden en nul-op-de-meter-woningen. Met dit type maatregelen blijft het gewenste klimaatbeleid betaalbaar.

Ten slotte zegt MdN dat de “twee basisscenario’s vanuit welvaartsoogpunt te lage emissiereductie” hebben. De WLO doet echter bewust geen uitspraak over de vraag wat het efficiënte niveau van emissiereductie moet zijn. Wel brengt de WLO de internationale onzekerheid over de klimaatafspraken in beeld: in de WLO-scenario’s is de wereldwijde emissiereductie van afhankelijk van de mate waarin internationale samenwerking tot stand komt. In de twee basisscenario’s levert dit emissiereducties op van 45 en 65 procent. Daarmee geeft de WLO beleidsmakers een handvat om met die onzekerheid om te gaan. Vragen als “welke maatregelen zouden we vanuit een welvaartsperspectief moeten nemen?” en “welk beleid is nog nodig om die maatregelen te implementeren?” komen daarmee op een natuurlijke wijze aan bod. Voor het opstellen van een MKBA op klimaatgebied wordt in de WLO-bijsluiter bovendien voorgeschreven om ook met het tweegradenscenario te rekenen. Met behulp van een dergelijke MKBA kunnen maatregelen verder worden doordacht. Een MKBA is immers ook of vooral een instrument om beleidsmaatregelen te verbeteren.

Referenties:

Arrow, K. J., P. Dasgupta en K.-J. Mäler, 2003, Evaluating Projects and Assessing Sustainable Development in Imperfect Economies, Environmental and Resource Economics, 26(4), 647-685.

CPB/PBL (2015), Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving. Bijsluiter bij de WLO-scenario’s, Den Haag, Planbureau voor de Leefomgeving.