Schaf zorgtoeslag af, zonder inkomenseffecten

Toeslagensysteem

Het toeslagensysteem lijkt zijn langste tijd te hebben gehad. Eind vorig jaar heeft de Tweede Kamer ingestemd met een motie om het toeslagenstelsel af te schaffen, en begin dit jaar gaf premier Rutte aan dat de opvolger van staatssecretaris Snel een voorstel gaat uitwerken hoe de toeslagen kunnen worden afgeschaft. Dit voorstel moet klaarliggen bij de volgende formatie. Al in 2012 legde het kersverse kabinet Rutte II in het regeerakkoord een plan op tafel om de zorgtoeslag af te schaffen. Dit plan ging gepaard met forse inkomenseffecten en werd om die reden fel bekritiseerd en vervolgens snel weer ingetrokken.

Ons voorstel

Begin dit jaar hebben wij voorgesteld de zorgtoeslag af te schaffen, maar dit keer zónder inkomenseffecten (Van de Ven en Schut, 2020). Dit door de nominale zorgpremie met €85 per maand te verlagen, van gemiddeld €120 naar €35. In plaats daarvan worden alle verzekerden van 18 jaar en ouder verplicht om maandelijks €85 minus de gederfde zorgtoeslag direct aan de fiscus te betalen. Deze betalingen worden gestort in het Zorgverzekeringsfonds, waaruit de zorgverzekeraars de vereveningsbijdragen ontvangen (zie figuur 1).

Figuur 1: Geldstromen in de Zorgverzekeringswet met de voorgestelde aanpassingen (in rood)

Ook worden de circa €4,7 miljard algemene middelen, waarmee nu de zorgtoeslagen worden bekostigd, gestort in het Zorgverzekeringsfonds. De zorgverzekeraars ontvangen €85 als een opslag op de vereveningsbijdrage per verzekerde van 18 jaar en ouder. De werkgeversbijdragen blijven ongewijzigd. In ons voorstel bedraagt de nominale premie circa 15 procent van de gemiddelde zorgkosten per verzekerde, net zoals vóór 2006, toen de zorgtoeslag nog niet bestond.

4,5 miljoen mensen hoeven geen zorgtoeslag meer aan te vragen en meerpersoonshuishoudens hoeven niet meer na te gaan of ze een zogenoemde ‘toeslagpartner’ hebben.

Omdat de zorgtoeslagen met €4,7 miljard ruim een derde van alle toeslagen vormen (zie tabel 1) leidt ons voorstel tot een forse vermindering van de toeslagenproblematiek, zoals een vermindering van fraude, controle, terugvorderingen, administratieve lasten en het onnodig rondpompen van miljarden euro’s collectief geld. Bovendien wordt jaarlijks ruim €70 miljoen aan uitvoeringskosten bespaard (IBO, 2019, p. 32).

Tabel 1: Het aantal toeslagen dat in 2018 is uitgekeerd, en het uitgekeerde toeslagenbedrag

bron: de Belastingdienst (2019)

Ook hoeven 4,5 miljoen mensen geen zorgtoeslag meer aan te vragen en hoeven meerpersoonshuishoudens niet meer na te gaan of ze een zogenoemde ‘toeslagpartner’ hebben. Vanwege de complexiteit van de regeling is dit vooral een groot voordeel voor de grote groep van laaggeletterden, die onder de zorgtoeslagontvangers oververtegenwoordigd zijn. Afschaffing van de zorgtoeslag betekent ook een aanzienlijke taakverlichting voor de overbelaste Belastingdienst.

Inkomenseffecten vermijden

Ons voorstel beoogt de zorgtoeslag af te schaffen zónder inkomenseffecten. Cruciaal hierbij is: hoe bereken je "€85 minus de gederfde zorgtoeslag? Wij stellen voor om niet ieder jaar opnieuw te berekenen hoeveel zorgtoeslag mensen zouden hebben gehad als de zorgtoeslag nog had bestaan. Het gaat dus om eenmalige operatie die vergelijkbaar is met de eenmalige operatie per 1 januari 2006, toen de zorgtoeslag werd ingevoerd; maar nu in omgekeerde richting.

Voor de berekening van ”€85 minus de gederfde zorgtoeslag” gaan we uit van de grootste groep zorgtoeslagontvangers (ongeveer 80%), te weten mensen zonder toeslagpartner (IBO 2019, p. 110). Tot een inkomen van circa €21.000 per jaar ontvangen zij de maximale zorgtoeslag (€104 per maand). Bij toenemend inkomen neemt de zorgtoeslag af met circa 14% van de inkomenstoename. Vanaf een inkomen van 30.500 euro ontvangen alleenstaanden geen zorgtoeslag meer. Het bedrag ”€85 minus de gederfde zorgtoeslag” dat alleenstaanden in ons voorstel aan de fiscus moeten betalen neemt bij een inkomen tussen €21.000 en €30.500 geleidelijk toe van minus €19 tot maximaal €85 per maand, terwijl boven dit inkomensniveau iedereen €85 betaalt (wat overeenkomt met de voorgestelde verlaging van de nominale premie). We stellen voor niet meer uit te gaan van het geschatte inkomen zoals bij de zorgtoeslagen (hetgeen tot veel correcties achteraf leidt), maar van het belastbaar inkomen. Op deze wijze kunnen inkomenseffecten voor alleenstaanden grotendeels worden vermeden.

Vanwege de complexiteit van het toeslagensysteem en vanwege het specifieke gehanteerde inkomensbegrip zullen er groepen mensen zijn voor wie de bovengeschetste eenmalige operatie toch nog onbedoelde koopkrachteffecten heeft. Te denken valt bijvoorbeeld aan zorgtoeslagontvangers mét toeslagpartner met een gezamenlijk inkomen boven €21.000, en mensen die nu geen zorgtoeslag ontvangen, zoals militairen, gedetineerden, onverzekerden, gemoedsbezwaarden, mensen met een vermogen groter dan €116.613 (alleenstaande) respectievelijk €147.459 (samen met toeslagpartner), en mensen met een laag inkomen maar met een zorgtoeslagpartner met een hoog inkomen. Deze koopkrachteffecten kunnen worden gladgestreken door gebruik te maken van een scala aan bestaande knoppen in de fiscaliteit en sociale zekerheid. In het Advies van de Studiegroep Duurzame Groei (2016, p. 139) worden hiervoor genoemd: het tarief in de eerste schijf, de algemene heffingskorting, de bijstand, en de arbeidskorting. In een recent voorstel om alle toeslagen af te schaffen noemt Fransman (2020) de volgende compensatiemaatregelen: een uitkeerbare heffingskorting, aanpassing van de hoogte van de uitkeringen (zowel volksverzekeringen als werknemersverzekeringen), aanpassing van de ouderenkorting, en aanpassing van de inkomensafhankelijke premies voor werknemersverzekeringen.

Geen verlaging van het kostenbewustzijn van de burger

Als kritiekpunt op het toenmalige kabinetsvoorstel en ons huidige voorstel is naar voren gebracht dat een lagere nominale premie zal leiden tot een verlaging van het kostenbewustzijn bij de burger (CPB 2012; De Groot, 2020). Van de lagere nominale premie zou het signaal uitgaan dat de zorg vrijwel niets kost. De suggestie wordt gewekt dat burgers als gevolg hiervan minder terughoudend zouden zijn bij het gebruik van zorg en eerder geneigd zouden zijn om aan te dringen op een verruiming van het basispakket, ook als dit behandelingen betreft die nauwelijks effect sorteren.

De stelling dat een hogere nominale premie zou leiden tot een groter kostenbewustzijn en daarmee tot kostenbewuster zorggebruik is aanvechtbaar 

Deze kritiek is echter niet onderbouwd. Er is bijvoorbeeld geen enkele aanwijzing dat voormalig ziekenfondsverzekerden kostenbewuster gebruik zijn gaan maken van zorg als gevolg van de verdrievoudiging van hun nominale premie na invoering van de Zorgverzekeringswet in 2006. De stelling dat een hogere nominale premie zou leiden tot een groter kostenbewustzijn en daarmee tot kostenbewuster zorggebruik is aanvechtbaar omdat de betaling van de zorgpremie per definitie losstaat van de individuele zorgconsumptie, zowel qua hoogte als qua moment van betaling. Het zou zelfs kunnen dat verzekerden die een hoge premie betalen een ‘voor-wat-hoort-wat’-gedrag vertonen (‘ik heb er toch voor betaald’).

Geen onverenigbaarheid met het EU-verdrag

Het voorstel van het kabinet in 2012 om de inkomensafhankelijkheid van de zorgpremie te vergroten, zou volgens critici kunnen stuiten op Europees-rechtelijke complicaties vanwege ongeoorloofde staatssteun (Adelaar en Gradus, 2012; zie ook Advies van de Studiegroep Duurzame Groei, 2016, pagina 141). In de jaren vóór de invoering van de Zorgverzekeringswet (2006) speelde ook de vraag of de betalingen uit het Zorgverzekeringsfonds aan de zorgverzekeraars mogelijk als ongeoorloofde staatssteun moesten worden beschouwd. Op advies van de Raad van State heeft de regering het vereveningsstelsel toen ter toetsing aan de Europese Commissie voorgelegd. De Commissie heeft geoordeeld dat de staatssteun die zorgverzekeraars wordt toegekend in de vorm van de betalingen uit het Zorgverzekeringsfonds (vereveningsbijdragen plus ex-post kostenvergoedingen) verenigbaar is met het EU-verdrag (Europese Commissie, 2005).

Ons voorstel om het zinloos rondpompen van geld te voorkomen brengt daar geen verandering in. Een belangrijk verschil met het kabinetsvoorstel in 2012 is dat ons voorstel de inkomensafhankelijkheid van de betalingen door de burgers en de collectieve bekostiging van de zorgverzekeraars niet vergroot. Wij stellen voor de ‘directe betalingen van de verzekerden aan de zorgverzekeraars’, die voor zorgtoeslagontvangers voor een belangrijk deel worden bekostigd door de inkomensafhankelijke zorgtoeslag, te vervangen door ‘indirecte betalingen van de verzekerden via het Zorgverzekeringsfonds aan de zorgverzekeraars’, die in gelijke mate inkomensafhankelijk zijn als de directe betalingen (zie figuur 1).

De verschuiving van geldstromen doet niets af aan de mededinging tussen zorgverzekeraars [..] en tast de prijsconcurrentie tussen zorgverzekeraars niet aan. Integendeel, het vergroot juist de prijsconcurrentie!

Meer prijsconcurrentie zorgverzekeraars

Het tegendeel is echter waar. Door ons voorstel zal de premiegevoeligheid van verzekerden en daarmee de premieconcurrentie tussen zorgverzekeraars juist toenemen. Nu variëren de zorgpremies voor een zorgverzekering zonder vrijwillig verhoogd eigen risico een paar honderd euro rond de gemiddelde zorgpremie van €1440 per jaar. In ons voorstel daalt de gemiddelde zorgpremie naar €420 per jaar. Doelmatigheidsverschillen tussen verzekeraars blijven echter volledig ten bate of laste van de nominale premie komen. Hoewel de absolute premieverschillen tussen verzekeraars hierdoor in principe gelijk blijven, nemen de relatieve premieverschillen sterk toe. Uit onderzoek en in de praktijk blijkt dat mensen bij gelijke absolute premieverschillen sterker reageren op een grote procentuele premiekorting dan op een kleine procentuele premiekorting (Douven et al. 2019).

Minder wanbetalersproblemen

Ons voorstel heeft ook als bijkomend voordeel dat het hardnekkige probleem van de wanbetalers in de zorg sterk wordt verminderd. Al jaren ligt het aantal verzekerden dat minimaal zes maanden geen premie aan hun zorgverzekeraar betaalt tussen zo’n 250.000 en 300.000 (VWS, 2019). De totale premiederving bedraagt vele honderden miljoenen euro per jaar. Ons voorstel om de nominale premie met gemiddeld 70 procent te verlagen leidt tot een sterke vermindering van de prikkel tot wanbetaling en daarmee in totaal tot meer dan 70 procent minder premiederving. Vanwege de wanbetalers hebben de andere burgers sinds 2006 miljarden euro’s extra zorgpremie moeten betalen.

Conclusie

Ons voorstel om de zorgtoeslag af te schaffen vermindert de toeslagencrisis, vergroot de prijsconcurrentie tussen zorgverzekeraars, vermindert het wanbetalersprobleem in de zorg, en kan worden gerealiseerd zónder noemenswaardige inkomenseffecten. Ons zijn geen nadelen bekend, anders dan de eenmalige invoeringskosten.

Referenties:

Adelaar, G. en R. Gradus, Regeerakkoord: inkomensafhankelijke zorgpremiefrustreert zorg- en arbeidsmarkt, Me Judice, 31 oktober 2012.

Advies van de Studiegroep Duurzame Groei (2016), Bijlage bij dit advies Rapport werkgroep Fiscaliteit ten behoeve van de Studiegroep Duurzame Groei. Den Haag.

CPB (2012) Analyse economische effecten financieel kader Regeerakkoord. Uitgevoerd op verzoek van de informateurs. Den Haag: CPB.

Douven, R. van der Heijden, T. McGuire en F. Schut (2019), Premium levels and demand response in health insurance: relative thinking and zero-price effects, Journal of Economic Behavior and Organization, 

Europese Commissie, (2005), Steunmaatregelen nr. N 541/2004 en N 542/2004, Nederland, Behoud financiële reserves door ziekenfondsen en het Risicovereveningssysteem, Brussel, 3 mei 2005, C(2005)1329 fin.

Groot, E., Inkoppertje, Het Financieele Dagblad, 31 januari 2020.

Fransman, R. (2020), Zo kunnen we de toeslagen afschaffen, Blog 30 januari 2020 op ESB-website 

IBO (2019) Toeslagen Deelonderzoek 1. Eenvoud of maatwerk: uitruilen binnen het bestaande toeslagenstelsel, 28 oktober 2019.

VWS (2019), VWS-verzekerdenmonitor 2019, een uitgave van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Den Haag.

Ven, W.P.M.M. van de en F.T. Schut, Schaf de zorgtoeslag af, maar dit keer zonder inkomenseffecten, Het Financieele Dagblad, 29 januari 2020.