Voorstel voor een leesbare Voorjaarsnota

Lastig te volgen

Tweede Kamerlid Henk Nijboer noemde de Voorjaarsnota onleesbaar. Hij was niet de enige met kritiek. Ook de Raad van State vond de Voorjaarsnota lastig “te volgen en doorgronden”.  

In de Voorjaarsnota staat dat het kabinet gaat bezuinigen. Maar gekeken naar de verschillende grafieken en tabellen is het niet duidelijk of dit ook daadwerkelijk zo is. Zo is er veel vertroebeling op de begroting door verschuivingen van posten tussen begrotingsjaren en door het inzetten van onderuitputting voor andere uitgaven. Maar ook het totaalbeeld is niet duidelijk: want ten opzichte van wat bezuinigt het kabinet eigenlijk en hoeveel?

Deze onduidelijkheden staat een goed debat over begrotingsbeleid in de weg. Want welke politieke keuzes zijn er precies gemaakt? Geeft het kabinet onder de streep nu te veel uit en verergert het bijvoorbeeld de inflatie? Of trapt het nu onnodig op de rem waardoor het aanpakken van belangrijke uitdagingen zoals klimaatverandering in de problemen komt?

In de Voorjaarsnota staat dat het kabinet gaat bezuinigen [..] het totaalbeeld is echter niet duidelijk: want ten opzichte van wat bezuinigt het kabinet eigenlijk - en hoeveel?

Om de transparantie over de begrotingen te verbeteren doen wij een voorstel voor drie grafieken die in elk begrotingsstuk terug moeten komen. Wij proberen één grafiek zelf te construeren op basis van de Voorjaarsnota; een andere grafiek hebben we eerder gemaakt bij de Najaarsnota.

Wij roepen politieke partijen op om het kabinet te vragen deze rapportage te maken bij alle momenten dat er een begroting naar de Tweede Kamer wordt gestuurd: Voorjaarsnota, Miljoenennota en Najaarsnota.

Ons voorstel

Het voorstel is simpel: het kabinet moet drie grafieken met bijbehorende tabellen bij de begrotingsnota’s leveren. Deze geven een (1) overzicht van de uitgaven ten opzichte van eerdere begrotingen; (2) een uitsplitsing met de totale bezuinigingen en intensiveringen van dit kabinet en (3) een uitsplitsing met bezuinigingen en intensiveringen ten opzichte van de vorige begroting.

1. Overzicht uitgaven eerdere begrotingen

De eerste grafiek maakt duidelijk hoe de totale uitgaven per begroting zich ontwikkelen over de tijd. Hierdoor wordt duidelijk of het kabinet minder of meer uitgeeft ten opzichte van eerdere begrotingen.

In de figuur hieronder doen wij een poging de Voorjaarsnota te vergelijken met de uitgavenplannen bij de start van het kabinet (Startnota) en de Miljoenennota. Om de begrotingen te kunnen vergelijken hebben wij ze allemaal omgerekend naar het prijsniveau uit 2021.

Grafiek 1. Hoeveel kabinet bezuinigd hangt af van inflatiecorrecties.

Horizontale ontwikkeling uitgaven bij Startnota, Voorjaarsnota en Miljoenennota. Prijsbijstelling aan de hand van CPI ramingen van het CPB. Het kabinet hanteert eigen prijsbijstellingen; hoe deze zich verhouden tot het CPI is een interessante beschouwing die helaas niet terug te vinden is in de begrotingen.

De eerste vraag die de grafiek opwerpt is ten opzichte van wat het kabinet bezuinigt. Ten opzichte van de Miljoenennota - waarschijnlijk de bezuiniging waar het kabinet op doelt - lijkt de bezuiniging klein. Ten opzichte van de Startnota lijkt er juist een vrij grote bezuiniging te zijn. Dat komt doordat wij de getallen corrigeren voor inflatie, die toen sterk begon op te lopen. Hoe de begroting voor inflatie wordt gecorrigeerd lijkt dus een belangrijke, maar nauwelijks gevoerde, discussie.

Het zou de discussie helpen als het kabinet bovenstaande grafiek beschikbaar maakte met de door hen gehanteerde loon- en prijsbijstellingen.

2. Uitsplitsing met totale bezuinigingen en intensiveringen van kabinet

Maar met deze grafiek is nog niet duidelijk hoe deze bezuinigingen zich verhouden met de totale extra uitgaven zoals aangekondigd bij het coalitieakkoord. In de Startnota werd besloten veel extra geld uit te geven.

Hoe staan de bezuinigingen in verhouding tot deze grote intensivering? Eind 2022 maakten wij een vergelijking met de Startnota, wat ook door de onduidelijkheid van de begrotingen geen gemakkelijke exercitie was. Onderstaande figuur was het resultaat.

Grafiek 2. Intensiveringen komen vooral door extra uitgaven coalitieakkoord.

Verticaal: intensiveringen en ombuigingen Najaarsnota t.o.v. Startnota

Uit onze vergelijking bleek dat het kabinet vooral meer uitgaf door keuzes die al bij de formatie werden gemaakt. De invoering van het prijsplafond en de oplopende rente droegen amper bij aan de hogere uitgaven. Ook nu lijkt ons het aannemelijk dat er nog steeds vooral meer wordt uitgegeven door wat er in het coalitieakkoord is besloten. De bezuinigingen nú betekenen alleen dat het kabinet ‘minder meer’ doet. Maar ook hier kunnen we alleen harde conclusies trekken als het kabinet deze informatie zelf beschikbaar maakt.

3. Uitsplitsing met bezuinigingen en intensiveringen ten opzichte van de vorige begroting

De bezuiniging waar het kabinet in de Voorjaarsnota op doelt is waarschijnlijk de afname in uitgaven ten opzichte van de Miljoenennota. Een derde grafiek kan dit verschil uitsplitsen. Het toont net als de vorige grafiek op verticale wijze de intensiveringen en bezuinigingen, maar nu ten opzichte van de vorige begroting. Die vergelijking zou inzicht bieden in de meest recente politieke keuzes. Dan is er wel een gedetailleerdere uitsplitsing nodig dan bovenstaande grafiek: wat gebeurt er bijvoorbeeld met de onderwijsbegroting?

Bezuinigingen?

Maar zelfs met al deze grafieken is het nog niet mogelijk de conclusie te trekken dat het kabinet bezuinigt. Om te weten wat het kabinet doet, moeten namelijk ook de inkomsten meegenomen worden. Het doel van het kabinet is om over de inkomstenkant te besluiten bij de Voorjaarsnota. Maar dat lukte dit jaar niet. Het zou dus kunnen dat het kabinet uiteindelijk niet bezuinigt omdat het zelfgestelde doelen van hogere belastinginkomsten niet haalt (i.e. lastenkader niet sluit). Het is daarom belangrijk dat óók de inkomensbesluiten worden getoond.

Conclusie

Drie simpele grafieken die het politieke debat verder helpen. Met deze grafieken wordt het duidelijk of het kabinet doet wat het zelf beweert te doen. Zie het als een management samenvatting. Met ons voorstel kan de politiek een debat over de feiten voeren. Hoognodig in de huidige situatie waarin de inflatie hoog is en de uitgaven oplopen.