Beloon goed begrotingsgedrag

Inleiding

De Europese Unie stelt het nu al bijna vier jaar zonder toepassing van de begrotingsregels, nadat ze in maart 2020 terecht buiten werking gesteld om de coronacrisis het hoofd te bieden. Daarna was er echter altijd wel een reden om ze buiten werking te houden, zoals de oorlog in Oekraïne. Dit heeft landen verleid om ook maar van hun nationale begrotingsregels af te stappen, ook Nederland. Beperkingen aan het begrotingsbeleid worden nauwelijks nog gevoeld. Gevolg: een weinig transparant begrotingsproces, een groei van de overheidsuitgaven die de economische groei te boven gaat, en hoge inflatie. De gemiddelde overheidsschuld in het eurogebied bedraagt meer dan 90% bbp terwijl de Europese regels maximaal 60% voorschrijven. Eurolanden met een zeer hoge staatsschuld – België, Frankrijk, Italië en Spanje – komen weg met begrotingsplannen voor 2024 waar het tekort nog steeds meer dan 3% van het bbp bedraagt. De sterk gestegen rente maakt herfinanciering van uitstaande overheidsschuld een kostbare zaak. Wat er aan cultuur van begrotingsdiscipline was, is verdwenen, ook in Nederland.

Herziening begrotingstoezicht nodig

Een monetaire unie zonder de facto begrotingstoezicht is vragen om moeilijkheden. Maar terug naar de oude regels is ook niet aantrekkelijk: ze zijn niet geloofwaardigheid gebleken door gebrekkige naleving en het niet toepassen van sancties bij overschrijding. Een nieuwe start met een hervormd begrotingstoezicht is nodig, een hele uitdaging met lidstaten die elkaar niet vertrouwen. De Commissie probeert tussen de budgettaire haviken en duiven in te manoeuvreren en wil het toezicht voortaan vooral richten op de groei van de overheidsuitgaven en het bereiken van duurzame overheidsfinanciën op de middellange termijn, met een sterkere rol voor onafhankelijke nationale begrotingstoezichthouders. In Nederland is dat de Raad van State. Landen worden zo zelf verantwoordelijk voor terugkeer naar houdbare overheidsfinanciën, is de gedachte. De zwarte Piet ligt dan niet langer in Brussel.

De sterk gestegen rente maakt herfinanciering van uitstaande overheidsschuld een kostbare zaak. Wat er aan cultuur van begrotingsdiscipline was, is verdwenen, ook in Nederland.

Gaat dit politici met een korte termijnhorizon voldoende disciplineren? Of nodigen de Commissievoorstellen uit tot laks en opportunistisch gedrag? Het is nog onvoldoende duidelijk wat er gebeurt als landen zich niet aan het uitgestippelde pad naar duurzame overheidsfinanciën houden. Het gevaar bestaat dat politici denken dat het hun tijd wel zal duren. Er zijn immers goede redenen om juist meer uit te geven – aan groene transitie, digitalisering, defensie – ook om de Verenigde Staten en China bij te houden. Dat gaat wringen met de noodzaak beter grip te krijgen op de nationale overheidsuitgaven. Veel van deze noodzakelijke uitgaven kunnen efficiënter worden geleverd door gezamenlijke, in plaats van nationale, inspanningen. Meerdere landen profiteren er immers van en er zijn schaalvoordelen. De Europese Centrale Bank en internationale instellingen als het IMF pleiten al langer voor een Europees gefinancierd fonds voor investeringen in grensoverschrijdende projecten. Maar de lidstaten durven dat niet aan; ze voeren liever hun eigen nationale beleid, bang dat Europese middelen, die vanuit nationaal perspectief gratis lijken, misbruikt gaan worden.

Een oplossing ligt voor het grijpen

Een patstelling dreigt derhalve. Maar de mogelijkheden voor een politieke uitruil tussen de haviken en duiven zijn er. Tegenover een aanscherping van de Commissievoorstellen voor een herzien begrotingstoezicht - gewenst door de haviken - zou de oprichting van een Europees investeringsfonds voor groene en andere grensoverschrijdende projecten - gewenst door de duiven - kunnen staan. Aanscherping van het toezicht kan door gebruik van de ervaringen met het coronaherstelfonds – een eerste voorbeeld van gemeenschappelijk gefinancierde Europese uitgaven: landen moeten zich houden aan Europese afspraken en normen, anders krijgen ze geen middelen uit het fonds. Die conditionaliteit werkt: het vooruitzicht op EU-financiering geeft duidelijke prikkels om hervormingen uit te voeren. Deze stick-and-carrot benadering is het waard om beproefd te worden om nationale begrotingsdiscipline af te dwingen.

De combinatie van het fonds en de conditionaliteit slaan twee vliegen in één: het dwingt meer begrotingsdiscipline af, waarmee het ook de ECB ontlast, en het bevordert investeringen die anders moeilijk tot stand komen.

Hoe zou dit in de praktijk werken? Landen die afwijken van een plausibel pad naar duurzame overheidsfinanciën zouden worden uitgesloten van toegang tot de Europese fondsen, totdat zij het beleid aanpassen. Geen sancties dus – daarvan bleek steeds dat dit niet lukt – maar toegang tot Europese fondsen als beloning voor goed gedrag. Om besluitvorming daarover te depolitiseren zou het toezicht daarop bij een versterkte onafhankelijke Europese begrotingstoezichthouder kunnen worden gelegd. Natuurlijk moet dit verder worden uitgewerkt en zijn er risico’s. Zo dient getoetst te worden dat Europese fondsen beperkt blijven tot investeringen die meerdere landen of the EU als geheel ten goede komen. De combinatie van het fonds en de conditionaliteit slaan twee vliegen in één: het dwingt meer begrotingsdiscipline af, waarmee het ook de ECB ontlast, en het bevordert investeringen die anders moeilijk tot stand komen.