Roel Beetsma en Raymond Gradus over stijgende overheidsuitgaven

Inleiding

In een eerder artikel op Me Judice eind 2021 waren wij buitengewoon kritisch over het budgettaire beleid van het kabinet Rutte IV, zoals dat was opgenomen in het Regeerakkoord (Gradus en Beetsma, 2021). Waar Rutte III al inzette op een sterk expansief begrotingsbeleid, “lijken bij Rutte IV alle stoppen te zijn doorgeslagen”, zo stelden wij. Ook recente bijstellingen in de Voorjaarsnota overtuigen ons niet. Ondanks het schrappen van het STAP-programma - dat volgens het onderzoeksplatform Follow the Money vooral terechtkomt bij cursussen van een “bedenkelijk allooi” - worden met name extra bestedingen opgevoerd. Naast de extra uitgaven aan de compensatie van de toeslagenaffaire en de Groningse aardbevingsproblematiek, gaat er veel geld naar klimaatprojecten die volgens het PBL weinig doelmatig zijn. Ondanks de positieve economische groei wordt volgend jaar een EMU-tekort van 3% verwacht.

Overigens gaf het verschijnen van onze analyse op deze site in 2021 meteen de kracht aan van Me Judice. Snel en to-the-point wist de redactie de afgelopen jaren een groot aantal publicaties te verwerken en kon daarmee als geen ander op de actualiteit inspelen gezien de vele reacties. Zonder anderen te kort te willen doen, verdienen de eindredacteuren Adriaen Luijks en Harry van Dalen van de afgelopen 15 jaar veel lof voor de nauwkeurige en snelle afhandeling van de ingezonden stukken, zo is onmiskenbaar onze ervaring. 

Kort na publicatie bleek de financiële bijlage van het Regeerakkoord al achterhaald te zijn. Zo was er een forse tegenvaller door de uitspraak van Hoge Raad (HR) over de spaartaks, werd een energieprijsplafond ingesteld en werd afgesproken dat al deze kabinetsperiode de NAVO-norm van 2% BBP aan defensie-uitgaven wordt bereikt. Bovendien verhoogde de ECB onder inflatiedruk de rente, waardoor in de Najaarsnota 2022 een forse rente-tegenvaller van € 5,8 tot 9,2 miljard moest worden aangekondigd.[1] Opvallend is dat deze en andere tegenvallers toen reeds werden voorzien, maar dat het kabinet besloot om het budgettaire probleem voor zich uit te schuiven en pas bij de Voorjaarsnota te gaan besluiten hoe dit gat te dekken.

Zinloze uitgaven?

Wie deze tegenvallers op zich in laat werken zou enige terughoudendheid verwachten bij het doen van extra uitgaven. Niets is minder waar. Revolverende fondsen en subsidieregelingen schieten als paddenstoelen de grond uit. De Algemene Rekenkamer (ARK) (2022) telde 12 revolverende fondsen, die volgens het Rijk budgetneutraal zouden zijn. In een evaluatie van het Warmtefonds gaf de Algemene Rekenkamer aan dat dit fonds wel degelijk geld kost, omdat met inflatie rekening moet worden gehouden en niet alle leningen zullen worden terugbetaald. Terecht stelde de ARK ook de vraag of dit fonds wel tot een (sterke) afname van CO2 leidt. Veel ontvangers van een lening zouden immers bereid zijn geweest om de marktrente te betalen. Dan is de lagere rente een cadeau dat niet leidt tot een additionele reductie van de CO2-uitstoot. Ook komt het kabinet met een nieuwe subsidieregeling voor de aanschaf van een tweedehands elektrische auto. De vraag is of deze regeling een wezenlijk effect heeft op het aanbod van emissievrije personenauto’s op de tweedehands markt. Zo niet, dan heeft deze subsidie enkel een prijsopdrijvend effect en zal de klimaatdoelstelling niet dichterbij komen.[2]

De overheid trapt telkens in dezelfde val: ze denkt haar doelen te bereiken door simpelweg een zak met geld klaar te zetten. In 2021 werd 8,5 miljard euro voor het Nationaal Programma Onderwijs beschikbaar gesteld om de schadelijke gevolgen van corona voor het onderwijs te bestrijden. Wie de werkvloer kent, weet dat scholen niet in staat zijn om zoveel geld op een goede manier op korte termijn weg te zetten. De energie verplaatst zich naar het vinden van mogelijkheden om de middelen niet mis te lopen, en misbruik ligt op de loer: bijlesbureautjes, die prutswerk leveren of zelfs helemaal niet leveren, schieten uit de grond om uit de ruif mee te eten.

Riskant budgettaire pad ingeslagen

Mede door Covid-19 is bij velen het idee ontstaan dat de overheid alle problemen moet of kan oplossen. Daar komt de fragmentatie van de landelijke politiek bij, die ertoe leidt dat politieke tegenstellingen met extra uitgaven worden afgekocht. Dit alles heeft voor de eerdergenoemde expansie van de overheidsuitgaven gezorgd.

Nederland is op een budgettair riskant pad terechtgekomen: terwijl volgens de Europese begrotingsregels het structurele tekort maximaal 0.5% BBP mag bedragen, projecteert de voorjaarsnota het voor 2023 op 3.3% (Ministerie van Financiën, 2023). De problematiek van de schuldquote wordt op dit moment verdoezeld doordat de hoge inflatie de reële waarde van de huidige uitstaande schuld uitholt. Wanneer de inflatie weer is gedaald en terugdringing van het structurele tekort achterwege is gebleven, zal de schuldquote snel stijgen.

Nederland is op een budgettair riskant pad terechtgekomen: terwijl volgens de Europese begrotingsregels het structurele tekort maximaal 0.5% BBP mag bedragen, projecteert de voorjaarsnota het voor 2023 op 3.3%

De politiek lijkt te geloven dat de gerezen budgettaire problemen moeten worden opgelost door lastenverhogingen op met name vermogens. Het draagvlak voor deze oplossing wordt mede ingegeven door de perceptie van een te grote ongelijkheid. Inmiddels is duidelijk dat vooral kleine en middelgrote beleggers fors meer belasting over hun vermogen in 2023 gaan betalen (Gradus, 2023). Dit komt doordat de fiscus voortaan het hele belegd vermogen als hoogrenderend aanmerkt, en het fictieve rendement en het belastingtarief heeft verhoogd. De verwachting is overigens dat onder andere obligatiehouders, die niet het rendement van 6,17% behalen, net als eerder hiertegen in beroep zullen gaan. Teulings (2023) gaf in een artikel op Me Judice aan dat volgens de Hoge Raad alleen een heffing op feitelijk gerealiseerd rendement juridisch aanvaardbaar zou zijn. Tegelijkertijd wees hij erop dat er voorstellen gedaan worden die juist zouden moeten leiden tot een hogere opbrengst van diezelfde heffing. Terecht stelde hij dat deze verwachtingen onverenigbaar zijn en dat de pauzeknop voor vermogensbelasting de enige uitweg is. Overigens is de pauzeknop ook voor andere belastingverhogingen noodzakelijk. Een verdere verhoging van de indirecte belastingen zal de te hoge inflatie verder aanjagen en hogere belasting op arbeid zal de krapte op arbeidsmarkt versterken.

Slot

In 2021 bedroeg de belasting- en premiedruk in Nederland 40.2% en in de periode 2012-2021 is deze met 4.1%-punt gestegen (CBS, 2023). Meer dan eens is aangetoond dat het verhogen van belastingen om tekorten terug te dringen de economische groei negatiever beïnvloedt dan het snijden in de overheidsuitgaven (bijvoorbeeld Alesina et al., 2019; Beetsma et al., 2021).[3] Hoewel niet populair, zijn bezuinigingen dus onontkoombaar. Het sterk procyclische karakter van de recente uitgavenstijging versterkt bovendien de spanningen op de arbeidsmarkt. Het werk moet immers worden uitgevoerd met het aanwezige arbeidsaanbod.[4] Het zal nog een zware opgave zijn om de door het CPB in 2025 berekende 135.000 extra mensen in de zorg te vinden, terwijl het arbeidsaanbod maar beperkt groeit door de vergrijzing. Ook voor het bouwen van extra woningen en infrastructuurprojecten zal het een hele toer worden om de benodigde mankracht te mobiliseren.

Een overheid geconfronteerd met zulke grote opgaven op de woningmarkt, veiligheid en het klimaat moet stevig ingrijpen. Cruciaal is het verbeteren van het functioneren van de arbeidsmarkt. Dat betekent prikkels geven aan groepen die langs de kant staan om tot de arbeidsmarkt toe te treden, door deze te stimuleren om zich te laten (bij of om)scholen, met name voor beroepen waar de tekorten het grootst zijn, door het terugdringen van de armoedeval aan de onderkant van het loongebouw en door oudere werknemers, en hun werkgevers, prikkels te geven om hun arbeidsrelatie te verlengen. Het betekent ook het upgraden van de kennis en vaardigheden van degenen die nu in laagbetaalde dienstenbanen vastzitten. Hun bijdrage aan de economie wordt groter wanneer ze geschoold werk leveren.

Voorts kan de overheid veel besparen op onnodige uitgaven. Bijvoorbeeld: de geplande bijna gratis kinderopvang komt voor een deel ten goede aan mensen die het niet nodig hebben en drijft de prijzen van de kinderopvang op, aangezien er sprake is van een gebrek aan lokale concurrentie. Bij het oplossen van de toeslagenaffaire is elke kritische blik verdwenen. Met de huidige overspannen arbeidsmarkt is alle steun aan noodlijdende bedrijven verkwisting en zouden uitkeringen conditioneel kunnen worden gemaakt op serieuze inspanningen tot herscholing en het vinden van een nieuwe baan.

Voetnoten

[1] De najaarsnota geeft aan dat als de rente blijft op het niveau van eind 2022 (dat was 2,6%), het gaat om een bedrag van € 5,8 miljard, en bij een verdere stijging naar 4% een bedrag van € 9,2 miljard. Volgens de voorjaarsnota gaat het om € 7,4 miljard.

[2] Subsidies voor de aanschaf van elektrische auto’s, of dit nou de markt voor nieuwe of gebruikte auto’s betreft, leiden tot een hogere vraag en dus hogere prijzen. Het zullen dus uiteindelijk de producenten zijn die de subsidies grotendeels in hun zak kunnen steken. Het aanbod van deze auto’s zal overigens op termijn wel toenemen in reactie op de gestegen vraag, waardoor de markt voor deze auto’s in omvang groeit.

[3] De meeste landen hebben hun belasting- en premiedruk zien stijgen over de genoemde periode. In Ierland is deze echter met meer dan 7.5%-punt gedaald tot het laagste niveau binnen de EU. De lage collectieve lastendruk heeft geholpen bij het razendsnelle economische herstel van Ierland na de eurozone schuldencrisis.

[4] Dit is bij benadering het geval. Het arbeidsaanbod reageert weliswaar op salarisprikkels, maar in de huidige overspannen arbeidsmarkt zal de ruimte voor een toename van het arbeidsaanbod op de korte termijn beperkt zijn.

Referenties

Alesina, A., Favero, C. en F. Giavazzi (2019), Effects of austerity: expenditure- and tax-based approaches, Journal of Economic Perspectives, Vol. 33, no. 2, 141–162.

ARK (2022), Warmtefonds: geen gratis geld - Kosten, resultaten en lessen voor revolverende fondsen, Algemene Rekenkamer: Den Haag.

Beetsma, R., Furtuna, O., Giuliodori, M. en H. Mumtaz (2021), Revenue- versus spending-based fiscal consolidation announcements: Multipliers and follow-up, Journal of International Economics, vol. 131, issue C, te verschijnen.

CBS (2023), Nederlandse lastendruk stijgt, maar ligt onder gemiddelde van Europese Unie.

Ministerie van Financiën (2023), Voorjaarsnota 2023.

FTM (2023), Geen doel behaald, toch vindt de minister de STAP-regeling een ‘groot succes’, 24 januari.

Gradus, R. en R. Beetsma, Nieuw kabinet laat alle budgettaire kaders los, Me Judice, 30 december 2021.

Gradus, R. (2023), Kleine en middelgrote beleggers lijken op te draaien voor kosten rechtsherstel, WFR 108:7474, 18-23.

Rijksoverheid (2021), 8,5 Miljard euro voor Nationaal Programma Onderwijs.

Teulings, C.N. Verwachtingen vermogensheffing zijn te hoog, pauzeknop is de enige uitweg, Me Judice, 24 februari 2023.