Wie zijn (langdurig) arm?
De commissie Sociaal Minimum (SM), door de regering ingesteld naar aanleiding van een motie van Pieter Omtzigt, moest nieuwe normen voor het bestaansminimum vastleggen. In het eerste rapport van de commissie SM (vanaf nu rapport1), was de overheersende conclusie: “Forse verhoging van het sociaal minimum is nodig”. De commissie SM bracht ook nog een tweede rapport uit met vooral filosofische beschouwingen over de aard van het sociaal minimum in Nederland.
De commissie SM heeft in rapport1 voor verschillende huishoudtypen de armoedegrens opnieuw doorgerekend. Deze berekeningen laten ook zien wat de grootste ‘risicogroepen’ zijn. Dat zijn met name de eenpersoonshuishoudens tot de AOW-grens (kans op armoede 16%) en de eenoudergezinnen met alleen minderjarige kinderen (13%)[1]. Wat de inkomensbron betreft zijn het vooral ontvangers van een bijstandsuitkering die een grote kans op armoede hebben (71%). Verder verkeren van de 513 duizend huishoudens met een laag inkomen in 2020 er minder dan de helft, namelijk 221 duizend huishoudens, tenminste vier jaar achtereen in armoede (blz. 59).
Het SM-rapport vermeldt niet in welk huishoudenstype de armoede vooral langdurig is. Mijn vermoeden is dat de grootste groep, namelijk de arme eenpersoonshuishoudens tot de AOW-grens – 300 duizend personen – vooral tijdelijk arm is. De arme huishoudens vanaf de AOW-grens (een kleine 100 duizend personen) zullen langdurig arm zijn. Aan de inkomenssituatie van die laatste groep wil de commissie SM niets doen.
De armoedegrenzen als noodzakelijke uitgaven
In hoofdstuk 3 van rapport1 worden de normen voor het bestaansminimum (opnieuw) vastgesteld aan de hand van de zogenaamde minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud. In deze begrotingen is voor verschillende uitgavenposten opgenomen hoeveel geld minimaal nodig is om de noodzakelijke uitgaven te kunnen doen. De bedragen bij elke uitgavenpost zijn volgens het rapport1 gebaseerd “op realistische aannames over noodzakelijkheid, kwantiteit, kwaliteit en prijs” (blz. 68).
Bij de berekeningen is de aanname gemaakt dat de huishoudens hun geld alleen besteden aan de noodzakelijke dingen en geld opzijzetten voor de vervanging van duurdere goederen als koelkasten, fietsen, en dergelijke. Bovendien berekent de commissie SM boven op de totaal noodzakelijke uitgaven een opslag van maximaal 9 procent die het mogelijk maakt om onverwachte gebeurtenissen met financiële gevolgen op te vangen. Tabel 3.3 op bladzijde 84 van rapport1 geeft de totaal noodzakelijke uitgaven, inclusief opslag, voor verschillende huishoudens. Het laagste normbudget geldt voor een alleenstaande zonder kinderen en bedraagt 21.360 euro per jaar. Het hoogste normbudget is voor een ouderpaar met drie kinderen en bedraagt 44.712 euro per jaar.
Vergelijken we dit met de netto bijstand die voor een alleenstaande gelijk is aan 14.352 euro en voor een paar 20.496 euro per jaar. Daarbovenop komen dan nog de toeslagen die het totaal besteedbaar inkomen voor een alleenstaande op 18.816 euro brengt en voor een ouderpaar met drie kinderen op 35.376 per jaar. De conclusie is dan dat de netto bijstand inclusief toeslagen onvoldoende is om de door de commissie SM noodzakelijk geachte uitgaven mee te kunnen betalen.
Veel werkende huishoudens zitten óók onder de armoedegrenzen
Stel nu dat door de maatregelen die de commissie SM heeft voorgesteld de beschouwde huishoudens in de bijstand op het gewenste besteedbare inkomen terecht komen. We vergelijken deze huishoudens met de huishoudens met loon als belangrijkste inkomensbron, vanaf nu ‘werkende’ huishoudens (zie de figuur 1). Laten we eerst kijken naar alleenstaanden in de bijstand. Het blijkt dat 10 procent van de werkende huishoudens een lager besteedbaar inkomen heeft dan 21.360 euro, de hoogte van het minimale besteedbare inkomen voor alleenstaanden in de bijstand volgens de commissie SM. Dat zijn 410 duizend werkende huishoudens. Verder blijkt dat 44 procent van de werkende huishoudens een lager besteedbaar inkomen heeft dan 44.712 euro. Dat zijn ruim 1,7 miljoen huishoudens.
Figuur 1. Verdeling van besteedbaar inkomen, 2021.
Bron: CBS, voor de definitie besteedbaar inkomen, zie CBS.
Deze vergelijking van besteedbare inkomens van werkende huishoudens met de normbudgetten voor alleenstaanden en ouders in de bijstand, doet direct de vraag rijzen of de door de commissie berekende budgetten de noodzakelijke uitgaven niet overschatten. Met name geldt dat als zich onder de werkende huishoudens met een besteedbaar inkomen van minder dan 44.712 euro ouderparen met drie of meer kinderen bevinden, deze huishoudens dan volgens de commissie SM onder de armoedegrens leven. Het kan echter ook betekenen dat de lonen in Nederland voor veel huishoudens te laag zijn.
Mocht de wetgever besluiten ouderparen in de bijstand met drie kinderen op het besteedbare inkomen te brengen dat de commissie SM aanbeveelt, dan is een andere implicatie van deze bevinding dat voor de werkende huishoudens met drie kinderen en een besteedbaar inkomen lager dan 44.712 euro de bijstand financieel te verkiezen is boven werken. In de bijstand zouden ze immers volgens de commissie SM recht hebben op een besteedbaar inkomen (44.712 euro) dat hoger is dan het bedrag dat ze bij werken kunnen besteden. De voorzitter van de commissie SM, Godfried Engbersen, is er echter niet bang voor dat de voorstellen van de commissie tot grote inactiviteit op de arbeidsmarkt zullen leiden. Op de website Sociale Vraagstukken zegt hij: “Het idee is dat als je rust creëert bij mensen ze vervolgens meer genegen zijn om werk te gaan zoeken. Mensen vinden werk zelf ook belangrijk.”
Weglekeffect van armoedebestrijding is groot
Laten we aannemen dat het rechtstreeks en zonder verdere economische effecten mogelijk is arme mensen in de bijstand voldoende extra inkomen te verschaffen voor het doen van de noodzakelijke uitgaven volgens de commissie SM. In tabel 1 worden de kosten van die operatie bepaald.
Tellen we alle kosten bij elkaar op, dan blijkt dat er bijna 1,5 miljard euro per jaar gemoeid is met deze operatie. Als voor deze operatie echter de feitelijke financiële instrumenten worden ingezet, dan is 1,5 miljard euro bij lange na niet voldoende om armoede op te heffen. Dat blijkt uit de doorrekeningen die het CPB voor de commissie SM heeft gedaan (CPB). Rekening houdend met de effecten op individueel gedrag, kost deze operatie meer dan vier keer zoveel, namelijk 6 miljard euro.
Tabel 1. Kosten per maand om armoede op te heffen.
Toelichting: Totaal inkomen is het bijstandsinkomen plus toeslagen, zie rapport1, tabel 3.4, blz. 87. Norm-uitgaven zijn de noodzakelijke uitgaven volgens rapport, tabel 3.3, blz. 84. Aanvulling is het extra inkomen dat noodzakelijk is om huishoudens met bijstand op Normuitgaven te brengen. Aantal is het aantal huishoudens van het desbetreffende type volgens CBS 2021. Er wordt daar geen onderscheid gemaakt tussen alleenstaanden of paren met 1, 2 of 3 kinderen. De getallen 182 en 559 zijn de gewogen bedragen voor de huishoudens met kinderen, waarbij de gewichten benaderd zijn met gegevens van het Nederlands JeugdInstituut. Kosten zijn de bedragen per maand die nodig zijn om de huishoudens op het gewenste uitgavenniveau te brengen (x 1000 euro).
De weglekeffecten van armoedebestrijding zijn dus groot, oftewel de beschikbare financiële instrumenten kunnen niet gericht genoeg worden ingezet. Een verhoging van de bijstand tot AOW-niveau (kosten 1.7 miljard euro), bijvoorbeeld, zal het aantal personen in armoede slechts met 0,7 procentpunt verminderen. Dat komt omdat de negatieve effecten op het arbeidsaanbod de effectiviteit van de maatregel verminderen.
Volgens de berekeningen van het CPB is een verhoging van de huurtoeslag het meest effectief om de armoede onder personen in het algemeen te verminderen en een verhoging van het kindgebonden effect het meest effectief om de armoede onder kinderen te verminderen. Hier is echter sprake van een dilemma. Er kleven grote nadelen aan het gebruik van toeslagen die door Robin Fransman in ESB beeldend zijn beschreven.
Toeslagen: minste weglekeffect, maar ontmoedigt arbeidsaanbod
Uit figuur 2 kan men deze nadelen afleiden. Deze figuur is overgenomen uit het rapport Het einde van de toeslagen opgesteld door Jasper van Dijk en Yrla van de Ven van het Instituut voor Publiek Economie (IPE). De figuur geeft het effect van belastingheffing, belastingkortingen en toeslagen voor een alleenstaande ouder weer.
Het blijkt dat een verhoging van een toeslag, bijvoorbeeld de huurtoeslag, onder handhaving van het afbouwpunt, betekent dat ook mensen met hogere inkomens een hogere huurtoeslag krijgen, terwijl ook inkomens hoger dan 40K dan recht op huurtoeslag krijgen. Hetzelfde geldt voor het kindgebonden budget. Hier is het effect van een verhoging van de toeslag, met behoud van het omslagpunt, zelfs sterker, omdat de daling van deze toeslag na het afbouwpunt relatief langzaam gaat.
Figuur 2. Complex stelsel door heffingskortingen en inkomenstoeslagen.
Bron: Instituut voor Publiek Economie
Als de wetgever inderdaad mocht besluiten dat via verhoging van toeslagen en uitkeringen de desbetreffende huishoudens op de armoedegrens van de commissie SM moeten uitkomen, dan zal er weinig tot geen motivatie meer zijn om zich op de arbeidsmarkt te begeven, tenzij het wettelijk minimumloon tevens aanzienlijk verhoogd wordt.
Maar ook een verhoging van het minimumloon kan tot problemen leiden als het toeslagenstelsel ongewijzigd blijft. Diverse toeslagen kennen iets voor het huidige bruto minimumloon het afbouwpunt, waar de toeslagen als functie van het inkomen beginnen te dalen. Als gevolg daarvan worden vooral middeninkomens tussen 30 en 40 duizend euro met hoge marginale tarieven van rond de 90 procent geconfronteerd.
Toeslagen op de korte termijn niet weg
De commissie SM is zich van de nadelen van het toeslagenstelsel bewust. Ze pleit voor stelselaanpassingen die het stelsel voorspelbaarder, toegankelijker en beter uitvoerbaar maken. De commissie SM meldt echter ook dat stelselaanpassingen tijd kosten. Daarom zijn er op korte en middellange termijn maar beperkte mogelijkheden voor stelselaanpassingen (rapport1, blz. 101).
Als we naar de begrotingsplannen van het demissionaire kabinet kijken en de moties die daarover zijn ingediend, lijkt er aan de uitdijing van het toeslagenstelsel voorlopig geen eind te komen. Dat laatste blijkt uit de verhoging van de maximumuurprijs in de kinderopvangtoeslag (zie RTL) en het terugdraaien van de verlaging van het afbouwpunt voor het kindgebonden budget (zie hier). Die maatregel kwam bovenop de verhogingen van het kindgebondenbudget die het kabinet al had voorgesteld (zie Rijksfinanciën).
Als we naar de begrotingsplannen van het demissionaire kabinet kijken en de moties die daarover zijn ingediend, lijkt er aan de uitdijing van het toeslagenstelsel voorlopig geen eind te komen.
Volgens de commissie SM zal het onvermijdelijk zijn op korte termijn het toeslagenstelsel te blijven gebruiken. De politieke discussie van afgelopen algemene politieke beschouwingen leert dat de Tweede Kamerleden dit ook vinden. Op lange termijn moet het stelsel wel veranderd worden, vindt ook de commissie SM. Wij economen denken dan direct aan het onvermijdelijke cliché “In the long run we are all dead” van John Maynard Keynes. Hij wilde daarmee zeggen dat als er een probleem is – bijvoorbeeld het toeslagenstelsel – we niet moeten verwachten dat dit in de toekomst vanzelf wordt opgelost als we nu niet met de oplossing beginnen.
Toeslagen integreren in het belastingstelsel
Het eerder genoemde rapport van het IPE doet wél een poging de negatieve effecten van het toeslagenstelsel te verwijderen. Het voorstel is om toeslagen niet langer afhankelijk te maken van het inkomen, maar alleen van de samenstelling van het huidhouden en het vermogen. De toeslagen worden zoveel mogelijk samengenomen en tezamen met de heffingskortingen in één inkomensonafhankelijke uitkering verwerkt. Het toeslagensysteem werkt dan in beginsel net als de AOW. Iedereen krijgt de uitkering, of hij/zij die uitkering nu nodig heeft of niet.
De huidige herverdelingseffecten, die uit de toeslagen en heffingskortingen volgen, kan men dan desgewenst in de belastingtarieven verwerken. Een groot nadeel daarvan is dat de lengte van de belastingschijven en de tarieven variëren per huishoudtype. Ook de perverse effecten van toeslagen op met name de middeninkomens blijven dan gehandhaafd. Dit vertaalt zich dan in marginale belastingtarieven die voor middeninkomen hoger zijn dan voor lagere, maar vooral hogere inkomens. Bovendien zullen de belastingschijven een grillig verloop kennen. Bij ieder opbouw- of afbouwpunt van een heffingskorting of een toeslag zal het marginale tarief immers veranderen. Uit de bovenstaande figuur van het IPE kan men afleiden dat er, afgezien van de bestaande belastingschijven, zo’n twaalf extra belastingschijven nodig zijn. De lengte en het tarief per schijf variëren dan ook nog per huishoudtype.
Uiteraard zit deze complexiteit van het dan resulterende belastingstelsel momenteel in het stelsel verborgen en wordt die alleen maar expliciet gemaakt door het vertalen van toeslagen en heffingskortingen naar enerzijds een inkomensonafhankelijke uitkering en anderzijds een veelvoud aan belastingschijven met op- en neergaande tarieven. Het ligt echter niet voor de hand dat een dergelijk belastingstelsel, ook al is die een vertaling van de feitelijke maar niet transparante situatie, politiek veel steun zal opleveren.
Belangrijker wellicht is, dat het door deze integratie van toeslagen in het belastingstelsel veel duidelijker wordt dat het stelsel voor (extra) arbeidsaanbod financieel niet aantrekkelijk is. Dat geldt dan vooral voor middeninkomens. Zij worden immers met extreem hoge marginale tarieven geconfronteerd. Arbeidsaanbod door deze inkomens wordt door deze transparantie daarom nog meer ontmoedigd dan nu het geval is.
Conclusies
De hoogte van de armoedemaatstaven, zoals de commissie Sociaal Minimum die heeft afgeleid, maakt werken voor veel werkende huishoudens financieel onaantrekkelijk. Dat effect komt dan bovenop de hoge marginale tarieven die nu al voor de middeninkomens gelden door de afbouw van toeslagen.
Als men het stelsel van heffingen, heffingskortingen en toeslagen wil omzetten in één geïntegreerd belastingstelsel, maar de hoge marginale lasten voor de middeninkomens wil verwijderen, zal de herverdeling die nu van het stelsel uitgaat, niet ongewijzigd kunnen blijven. Lagere inkomens en uitkeringsgerechtigden kunnen er dan op achteruit gaan. Dit bleek ook uit de doorrekeningen die het CPB in 2020 maakte van varianten waarbij de toeslagen ook (grotendeels) in het belastingstelsel werden geïntegreerd, maar waarbij slechts vier belastingschijven werden geïntroduceerd met minder wild variërende tarieven. Gerichte inkomensondersteuning is in zo’n stelsel minder mogelijk en dus ook bestrijding van armoede. Daar staat een grote vereenvoudiging van het stelsel tegenover met minder ontmoediging van het arbeidsaanbod.
Er is dus een afruil en, zoals het CPB concludeerde: “Al met al deelt het CPB de conclusie (…) dat er voor elk alternatief voor het huidige stelsel een prijs moet worden betaald. Het eenvoudiger maken van het toeslagenstelsel betekent minder maatwerk en minder gerichte inkomensondersteuning. Waar de optimale balans tussen eenvoud en maatwerk ligt, is aan de politiek.” (blz. 6) Die balans is in de landelijke politiek de afgelopen drie jaar kennelijk niet gevonden.
Voetnoten
[1] zie figuur 2.4 in rapport1.