Inleiding
Het Kabinet is van plan om de komende jaren flink te bezuinigen op het ambtelijk apparaat van de rijksoverheid, oplopend tot bijna 1 miljard euro in 2029. Zij heeft daarbij als randvoorwaarde gesteld dat deze bezuinigingen niet ten koste mogen gaan van de uitvoering. Deze bezuiniging dient dus vooral te worden gevonden binnen de kerndepartementen. Er bestaat veel weerstand tegen deze bezuinigingen, omdat hierdoor het landsbestuur onder druk zou komen te staan. Tegelijkertijd is er ook wel de nodige steun voor de plannen te vinden bij mensen die wijzen naar de sterke groei van het aantal ambtenaren op de kerndepartementen en vooral naar de forse groei van de overhead binnen de overheid (Boonstra, 2024; Kabinet-Schoof, 2024b; NPO, 2024).
We spreken van een pijnloze operatie als de bezuinigingen kunnen plaatsvinden zonder dat de prestaties van de kerndepartementen hieronder lijden. Dit betekent in de praktijk dat de kerndepartementen productiever moeten gaan werken.
In dit artikel gaan we na of er al dan niet ruimte is voor bezuinigingen zonder dat daarbij het landsbestuur in het geding is. Deze ruimte zou moeten worden gevonden in een verhoging van de productiviteit van de kerndepartementen: hetzelfde blijven doen met minder mensen en middelen. Tevens onderzoeken we of de door het Kabinet voorgenomen verdeling van de bezuinigingen over de kerndepartementen sporen met de door ons berekende productiviteitsruimte.
Kader 1. De kerndepartementen.
|
|
Een kerndepartement vormt het centrale onderdeel van een ministerie en is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en instrumenteren van beleid, het aansturen van de uitvoering daarvan en de evaluatie van het beleid.
De uitvoering van deze taken vindt plaats in voortdurende interactie met een breed scala aan nationale en internationale actoren (Linker, 2006). Zo ontwikkelen kerndepartementen beleidsplannen, wetten en regels via brieven, nota’s en wetsvoorstellen die aan het parlement worden voorgelegd. Zij ondersteunen de politieke besluitvorming door het voorbereiden van debatten, het beantwoorden van Kamervragen en het reageren op moties tot het uiteindelijk publiceren in documenten als het Staatsblad, Staatscourant of circulaires. Tijdens dit proces is er ook sprake van interactie met veel andere maatschappelijke actoren, zoals decentrale overheden, bedrijven, ngo’s, burgers, adviserende instanties, onderzoeksinstituten en planbureaus.
De kerndepartementen zijn ook verantwoordelijk voor de aansturing van uitvoeringsorganisaties en decentrale overheden. Dit gebeurt onder andere via de bekostiging en de sturing van het toezicht op de beleidsuitvoering. Daarnaast zijn zij nauw betrokken bij het evalueren van het uitgevoerde beleid.
De afbakening van de kerndepartementen is bij de rijksoverheid tamelijk diffuus. Zo vallen sommige uitvoeringstaken administratief ook onder het kerndepartement. Denk hierbij aan de planbureaus en rijksinspecties. Voor de onderlinge vergelijkbaarheid beperken wij ons tot het deel van het kerndepartement dat tot de kernactiviteit kan worden gerekend, namelijk het beleidsproces.
De kosten van kerndepartementen – volgens onze beperktere afbakening - zijn in de loop van de jaren flink toegenomen. De totale kosten van de kerndepartementen groeien vanaf 2013 tot 2023 van 3,1 miljard euro (prijspeil 2023) tot ruim 4,1 miljard euro (ruim 30 procent). Opvallend is overigens wel dat het aandeel van personeel in de kosten fors is toegenomen van 62 procent in 2013 naar 74 procent in 2023. In termen van fte’s is er dus zelfs sprake van een groei van 55 procent.
Tegelijkertijd groeit de druk op het ambtenarenapparaat ook. Zo groeit onder meer het aantal documenten met 13 procent, de omvang van de programma-uitgaven met 70 procent en de hoeveelheid behandelde Europese regelgeving (bnc-fiches) met 68 procent.
|
Methodologie en gegevens
We spreken van een pijnloze operatie als de bezuinigingen kunnen plaatsvinden zonder dat de prestaties van de kerndepartementen hieronder lijden. Dit betekent in de praktijk dat de kerndepartementen productiever moeten gaan werken: met minder mensen hetzelfde blijven presteren. Dat kan alleen als er met de huidige inzet van personeel en materiaal ruimte is te vinden om een dergelijke verbetering door te voeren. In dit artikel berekenen we die ruimte door de relatieve doelmatigheid en de generieke productiviteitsontwikkeling vast te stellen. Hiervoor maken we gebruik van het model uit Blank et al. (2021).
Het model geeft de samenhang weer tussen de kosten en de geleverde prestaties van een kerndepartement. Tot de prestaties rekenen we het aantal Kamervragen, documenten, BNC-fiches en de programma-uitgaven.
Het model geeft de samenhang weer tussen de kosten en de geleverde prestaties van een kerndepartement. Tot de prestaties rekenen we het aantal Kamervragen, documenten, BNC-fiches en de programma-uitgaven. Als we de parameters kennen van het model, zijn we in staat hieruit zogenoemde schaduwprijzen af te leiden die het relatieve belang van de onderscheiden typen prestaties weerspiegelen. Op deze manier kunnen we de verschillende typen prestaties aggregeren tot één prestatiemaat. Door deze te relateren aan de kosten, gecorrigeerd voor loon- en prijsontwikkelingen, leiden we de productiviteit af van ieder kerndepartement in elk onderzocht jaar. Zo zien we hoe kerndepartementen onderling van elkaar verschillen, maar ook hoe zij zich in de loop van de tijd ontwikkelen.
Kader 2. Achtergrond Methodologie.
|
|
Een interessante bijkomstigheid van de modelmatige aanpak is dat hieruit ook een decompositie is af te leiden. Zo zijn de gemeten productiviteitsverschillen toe te schrijven aan:
- Heterogeniteit van departementen (case mix);
- Kenmerken van bedrijfsvoering;
- Onverklaarde component;
- Technologische veranderingen.
Heterogeniteit, ook wel aangeduid als case mix, verwijst naar verschillen in inzet van middelen die voortvloeien uit de aard van het beleidsterrein of thema. Zo hebben sommige kerndepartementen vanwege een groter aantal stakeholders of de complexiteit van de dossiers structureel meer tijd nodig dan andere kerndepartementen. De case mix component maakt daarom geen deel uit van de berekende productiviteitsruimte.
Tot de bedrijfsvoering rekenen we het aandeel van de materiële kosten in de totale kosten en het kostenaandeel externe inhuur in de totale personeelskosten. In een eerdere studie beschikten we ook nog over allerlei kenmerken van de personeelsinzet, zoals de deeltijdfactor, opleidingsniveau en ziekteverzuim. Helaas konden we daar nu niet over beschikken, zodat deze component wellicht een onderschatting te zien geeft. De belangrijkste ontbrekende factor is het ziekteverzuim.
De onverklaarde component weerspiegelt het effect van alle andere factoren die de productiviteit beïnvloeden, maar niet te meten zijn. Hierin zitten bijvoorbeeld ook de effecten van factoren die tot de bedrijfsvoering behoren waarover geen gegevens beschikbaar waren. Hoe je rekening kunt houden met een component die je niet kunt meten, lichten we verderop nog toe.
Technische veranderingen verwijzen naar veranderingen in de productiviteit die in de loop der tijd optreden als gevolg van technologische en institutionele ontwikkelingen. Omdat in principe technologische innovaties voor iedereen beschikbaar zijn en institutionele veranderingen (denk aan arbeidsomstandigheden) voor iedereen gelden, wordt verondersteld dat het effect van deze component voor ieder kerndepartement even groot is. Bovendien rekenen we een gemiddelde jaarlijkse groei uit. Door het kleine aantal waarnemingen is het niet mogelijk om dit van jaar op jaar uit te rekenen.
De analyse bestaat uit het toepassen van een niet-lineaire regressie van de kosten op de geleverde prestaties en kenmerken van de bedrijfsvoering. Omdat het hier om een regressieanalyse op panel data gaat, zijn ook structurele effecten per kerndepartement en tijdseffecten afzonderlijk te schatten. We spreken van een structureel effect als bij een gegeven productie een kerndepartement door de jaren heen structureel lagere of hogere kosten heeft. We interpreteren dit structurele verschil met andere departementen als heterogeniteit van de productie of case mix. De onverklaarde component leiden we af uit de residuen van de regressieanalyse, waarbij het departement met het kleinste residu als referentie of best practice geldt. Voor technische details verwijzen we graag naar ons eerder onderzoek naar de kerndepartementen (Blank et al., 2021). De berekening van de productiviteitsruimte is overigens een aanvulling op die studie. Ook zijn er nog enkele kleine aanpassingen gemaakt en zijn de gegevens verbeterd en geüpdatet.
|
Alle bovengenoemde (in kader 2 opgenomen) componenten worden empirisch uitgedrukt in een zogenoemde efficiëntiescore. Deze score heeft een waarde tussen 0 en 1. Een waarde van 0,9 betekent dat het betreffende kerndepartement op dat component 90 procent van de prestaties realiseert bij de gegeven inzet van personeel en materiaal. De productiviteitsruimte is gelijk aan 1 minus het product van de efficiëntiescores van bedrijfsvoering, onverklaarde component en technologische verandering vermenigvuldigd met de kosten. De gedachte achter deze berekening is dat door de productiviteitsverschillen tussen kerndepartementen op te heffen en de geschatte technische vooruitgang voor de komende vijf jaar door te trekken er ruimte ontstaat voor bezuinigingen. Stel dat een kerndepartement op de drie componenten de volgende efficiëntiescores heeft: 0,9, 0,8 en 1 en dat de kosten 500 miljoen bedragen. Dan is de totale efficiëntiescore gelijk aan 0,72 (0,9 x 0,8 x 1) en de productiviteitsruimte dus (1-0,72) x 500 miljoen = 140 miljoen.
Op basis van de analyseresultaten is het mogelijk om voor ieder kerndepartement een potentiële besparing af te leiden door productiever te gaan werken. Deze potentiële besparingen geven de ruimte weer die beschikbaar is om te bezuinigen. Dit is uiteraard niet louter een financieel-technische exercitie, maar moet worden gezocht in aanpassingen van de bedrijfsvoering en de organisatie. Behalve dat onze berekeningen voorstellen bevatten voor concrete aanpassingen, wijzen zij ook de best practices aan; dit zijn de kerndepartementen die het beter doen dan andere kerndepartementen en dus als voorbeeld kunnen dienen.
Kader 3. Achtergrond gegevens.
|
|
Voor de analyses maken we gebruik van gegevens over kosten en prestaties uit verschillende openbare bronnen. Voor het in kaart brengen van de kosten van de kerndepartementen hebben we gebruikgemaakt van de cijfers over de gerealiseerde apparaatsuitgaven van de kerndepartementen (uitgesplitst naar personele en materiële uitgaven), zoals vermeld in de jaarverslagen van de ministeries. Daarbij hebben we een correctie uitgevoerd voor uitgaven van onderdelen van ministeries die niet tot het eigenlijke kerndepartement behoren.
Uit de jaarverslagen van de ministeries zijn ook de cijfers afkomstig om de programma-uitgaven te berekenen. Programma-uitgaven geven een indicatie van de omvang van de beleidsvelden waarvoor het betreffende kerndepartement verantwoordelijk is. Hierin komen vooral de kerndepartementale inspanningen op het gebied van de aansturing van de beleidsuitvoering tot uitdrukking. Programma-uitgaven zijn de totale uitgaven van het departement minus de apparaatsuitgaven van het kerndepartement. De programma-uitgaven worden gecorrigeerd met het prijsindexcijfer voor het bnp om deze door de jaren heen met elkaar te kunnen vergelijken.
De cijfers over de prestatie-indicatoren documenten en Kamervragen, zijn afkomstig van de website officielebekendmakingen.nl. De documenten betreffen de door het ministerie gepubliceerde documenten waarbij het hoofdzakelijk om wet- en regelgevingsdocumenten gaat. De Kamervragen zijn gemeten aan de hand van het aantal (schriftelijke) antwoorden op de door Kamerleden aan de bewindslieden van de verschillende departementen gestelde vragen. Een aparte categorie documenten zijn de zogenoemde BNC-fiches. BNC staat voor Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen. Een BNC-fiche is een document waarin de Nederlandse regering haar standpunt en eerste analyse geeft over nieuwe wetgevings- en beleidsvoorstellen van de Europese Commissie. De cijfers over de aantallen fiches zijn opgevraagd bij het ministerie van Buitenlandse Zaken.
|
Resultaten
De regressieanalyse laat plausibele en significante resultaten zien. De verklaarde variantie en significanties van het model zijn hoog, wat duidt op betrouwbare resultaten. Hier richten we ons uitsluitend op de uitkomsten over de productiviteitsruimte. Tabel 1 bevat per kerndepartement de resultaten over de kosten, de onderscheiden componenten (bedrijfsvoering, onverklaarde component, technologische ontwikkeling) en de productiviteitsruimte in 2023.
Tabel 1. Kosten, efficiëntiescores en productiviteitsruimte kerndepartementen, 2023.
* In de analyse zijn bij EZ(K) de kosten en prestaties van het kerndepartement van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) inbegrepen. AZ = Algemene Zaken; BZ = Buitenlandse Zaken; BZK = Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; EZ(K) = Economische Zaken (en Klimaat); Fin = Financiën; IenW = Infrastructuur en Waterstaat; OCW = Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen; SZW = Sociale Zaken en Werkgelegenheid; JenV = Justitie en Veiligheid; VWS = Volksgezondheid, Welzijn en Sport; Def = Defensie.
Uit tabel 1 blijkt dat de totale efficiëntiescores variëren tussen de 66 en 96 procent. Het ministerie van OCW realiseert de hoogste score. Onderaan de lijst staat het ministerie van Buitenlandse Zaken met een totaal score van 66 procent.
De totale productiviteitsruimte bedraagt in prijzen van 2023 ruim 800 miljoen euro. Als we rekening houden met de forse groei van de cao’s van de overheid in 2024 (+6,2%), dan komen we uit op een bedrag van ruim 850 miljoen euro op basis van prijzen in 2024. Dit is 19 procent van de totale kosten.
Zoals eerder werd opgemerkt is bij de berekening van de efficiëntiescores rekening gehouden met de heterogeniteit van de kerndepartementen. Het is niet uit te sluiten dat het effect van de heterogeniteit in het model wordt overschat. Er zou namelijk sprake kunnen zijn van een structurele ondoelmatigheid bij een kerndepartement die ten onrechte als een vorm van heterogeniteit wordt aangemerkt. Uit de schattingen blijkt dat de ministeries van OCW, SZW en Def een heterogeniteitsscore hebben die groter is dan 0,80. De ministeries van BZ, BZK, EZ(K), Fin, I&W en J&V vormen een cluster met scores tussen de 0,30 en 0,50. Wellicht is bij dit laatste cluster nog meer ondoelmatigheid te vinden, maar zij krijgen voorlopig hier het voordeel van de twijfel.
Uit de analyses blijkt dat de geplande bezuinigingen op het ambtelijk apparaat geheel zijn te dekken uit de productiviteitsruimte. De bezuinigingen leiden dus niet noodzakelijk tot een aantasting van de prestaties van het landsbestuur [...] Een belangrijke voorwaarde is wel dat het Kabinet de bezuinigingen op een andere manier over de ministeries verdeelt.
Het Kabinet heeft de voorgestelde stapsgewijze in te voeren bezuinigingen ook per ministerie gepresenteerd (Tweede Kamer, 2024). Het is interessant om nu na te gaan of de bezuinigingen, die pas volledig gerealiseerd worden in 2029, ook te dekken zijn uit de productiviteitsruimte van de kerndepartementen. We hebben hiervoor wel een correctie op de cijfers over de bezuinigingen moeten toepassen vanwege de eerder besproken verschillende afbakeningen van de kerndepartementen. Zo zijn de Planbureaus en Rijksinspecties in onze berekeningen niet meegenomen, maar in de begrotingen wel. Spijtig genoeg voor deze organisaties vallen zij nu ook onder de bezuinigingen, terwijl zij eigenlijk veel meer een uitvoerende taak hebben. De voorgestelde bezuiniging bedraagt in 2029 volgens de stukken 929 miljoen euro. Volgens onze gehanteerde afbakening bedraagt de bezuiniging bijna 700 miljoen euro. Tabel 2 geeft de herberekende bezuiniging en de door ons berekende productiviteitsruimte weer.
Tabel 2. Voorgestelde bezuinigingen en productiviteitsruimte per kerndepartement.
* Inclusief het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). AZ = Algemene Zaken; BZ = Buitenlandse Zaken; BZK = Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; EZ(K) = Economische Zaken (en Klimaat); Fin = Financiën; IenW = Infrastructuur en Waterstaat; OCW = Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen; SZW = Sociale Zaken en Werkgelegenheid; JenV = Justitie en Veiligheid; VWS = Volksgezondheid, Welzijn en Sport; Def = Defensie.
Uit tabel 2 blijkt dat voor de kerndepartementen van AZ, BZ, BZK, Fin, IenW en VWS de bezuinigingen binnen de productiviteitsruimte blijven. Voor EZ(K), OCW, SZW en JenV geldt dit echter niet. Te vrezen valt dat deze kerndepartementen aan prestaties gaan inboeten. Een schrijnende constatering is dat het hier ook voor een deel de kerndepartementen betreft met een hoge doelmatigheid.
Conclusies en aanbevelingen
Uit de analyses blijkt dat de geplande bezuinigingen op het ambtelijk apparaat geheel zijn te dekken uit de productiviteitsruimte. De bezuinigingen leiden dus niet noodzakelijk tot een aantasting van de prestaties van het landsbestuur. Hiervoor is het wel belangrijk dat de ministeries beleid ontwikkelen om de inhuur van extern personeel en het aandeel van de inzet van materiële middelen (verder) te verminderen. Adequaat personeelsbeleid, zoals het verminderen van het ziekteverzuim, speelt hierin ook een belangrijke rol. Er zit bij sommige kerndepartementen duidelijk nog meer ondoelmatigheid in hun organisatie. Vreemd genoeg vindt de huidige regeringscoalitie doelmatig werken blijkbaar geen goed idee gezien de zinsnede uit het Hoofdlijnenakkoord waarin zij stellen dat “de bezuiniging niet is op te vangen door efficiënter te gaan werken” (Kabinet-Schoof, 2024a).
Een belangrijke voorwaarde is wel dat het Kabinet de bezuinigingen op een andere manier over de ministeries verdeelt. In het huidige voorstel gaan juist de meest productieve kerndepartementen het gelag betalen, terwijl de minst productieve kerndepartementen grotendeels buiten schot blijven. Deze onevenwichtigheid in de plannen gaat waarschijnlijk wel gevolgen hebben voor de prestaties van het landsbestuur.
Tegenstrijdig is ook dat het Kabinet uitdraagt dat ze de uitvoering niet wil belasten met bezuinigingen, maar dat ze dat wel doet door voor meer dan 200 miljoen euro bezuinigingen neer te leggen bij organisaties, die min of meer toevallig administratief-technisch zijn ondergebracht bij het kerndepartement. De ministeries krijgen wel de ruimte om deze bezuinigingen bij andere onderdelen van het kerndepartement te vinden. De berekende productiviteitsruimte laat zien dat een dergelijke overheveling voor een deel mogelijk is.
In dit artikel richten we ons uitsluitend op de financiële kant van de bezuinigingen. De bezuinigingen hebben echter ook een belangrijke impact op de inzet van personeel en de arbeidsmarkt. Een ruwe omrekening laat zien dat het hier om een krimp van ongeveer 5.000 fte’s gaat. In vijf jaar tijd betekent dit dat de inzet van personeel per jaar met ongeveer vijf procent dient te verminderen. Dit is grotendeels via natuurlijk verloop en vermindering externe inhuur op te vangen. De sociale impact lijkt dus beperkt. De maatregel schept wel ruimte op de overspannen arbeidsmarkt. Dat is een positief welvaartseffect van deze maatregel.
Vanzelfsprekend is bij de gepresenteerde uitkomsten een aantal kanttekeningen te plaatsen. Het is jammer dat we voor dit onderzoek niet konden beschikken over een aantal relevante determinanten van productiviteit en daarom ook niet in staat waren om gerichter aan te geven waar de productiviteitswinst te realiseren is. Een deel van de mogelijke productiviteitswinst wordt in onze analyse nu wellicht geïnterpreteerd als heterogeniteit en de werkelijke productiviteitsruimte dus onderschat. Verder is het ook mogelijk dat een deel van de berekende productiviteitswinst terug te voeren is op meet- en specificatiefouten. De productiviteitsverschillen zijn in dat geval overschat. Hieraan koppelen we direct de eerdere aanbeveling dat de boekhouding van de ministeries verder op orde moet worden gebracht waardoor de onderlinge vergelijkbaarheid wordt vergroot.
Referenties
Blank, J. L. T., Heezik, A. A. S. van, & Blank, B. (2021). Kosten en prestaties kerndepartementen in kaart. Een empirische analyse van de productiviteitsontwikkeling tussen 2012 en 2019. Delft: IPSE Studies.
Boonstra, W. (2024, 16 september). Ambtenaren zijn geen gemakkelijke prooi. Binnenlands Bestuur.
Kabinet-Schoof. (2024a, 15 mei). Budgettaire bijlage hoofdlijnenakkoord.
Kabinet-Schoof. (2024b, 13 september). Regeerprogramma. Uitwerking van het hoofdlijnenakkoord door het kabinet.
Linker, Paul-Jan. (2006). Sturing in de rijksdienst. Assen: Koninklijke Van Gorcum BV.
NPO. (2024, 31 december). Oud-topambtenaar eens met bezuinigingen binnen ambtenarenapparaat.
Tweede Kamer. (2024).
Vergaderjaar 2024–2025, 36600 Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën, nr. 38: lijst van vragen en antwoorden. Den Haag: Tweede Kamer der Staten-Generaal.