De studiegroep Begrotingsruimte in perspectief: van streng naar mild

Achtergrond

De Studiegroep Begrotingsruimte is sinds 1972 ingesteld om advies uit te brengen over de begrotingssystematiek en -doelstellingen voor de volgende kabinetsperiode. Dit rapport wordt, opgesteld door de (top)ambtenaren van de financieel-economische departementen[1] en de directeuren van de DNB en het CPB. Sinds 2012 is de secretaris-generaal van het ministerie van financiën de voorzitter van de Studiegroep[2], daarvoor was dit de thesaurier-generaal (schatkistbewaarder, red.) van dit departement. Het secretariaat wordt in de regel gevormd door een medewerker van de Directie Algemene Financiële en Economische Politiek én een medewerker van de Directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën.  

Het trendmatig begrotingsbeleid

Door de ontsporing van de overheidsfinanciën in de jaren zeventig en tachtig werd sinds 1982 een tijdpadbenadering voor de noodzakelijke vermindering van het begrotingstekort gehanteerd. De studiegroepen adviseerden over de onderliggende ombuigingen ook ten tijde van de tussenbalans in 1981 van het kabinet Lubbers-Kok. In 1994 waren de overheidsfinanciën zodanig verbeterd, dat de Studiegroep Begrotingsruimte (1993) aanraadde om het zogenoemde trendmatige begrotingsbeleid te hanteren, sindsdien het uitgangspunt van het begrotingsbeleid. Door de strikte scheiding van inkomsten en uitgaven staat de stabilisatiefunctie van de begroting centraal. Aan het begin van de kabinetsperiode worden (reële) uitgavenkaders vastgelegd.

De studiegroep achtte het destijds wel van groot belang dat het begrotingsbeleid op een lagere dan de het CPB geraamde trendmatige economische groei zou worden gebaseerd. Het hanteren van behoedzaamheid beperkt de kans op tegenvallers en daarmee op extra ombuigingen.

De studiegroep achtte het destijds wel van groot belang dat het begrotingsbeleid op een lagere dan de het CPB geraamde trendmatige economische groei zou worden gebaseerd. Het hanteren van behoedzaamheid beperkt de kans op tegenvallers en daarmee op extra ombuigingen vanwege Europese afspraken. In de regeerakkoorden van de Paarse kabinetten werd voor de jaarlijkse structurele economische groei een uitgangspunt gekozen dat circa 0,6 procentpunt lager was dan de geraamde structurele groei. Het behoedzame scenario leidde ertoe dat tijdens het tweede paarse kabinet bijzonder grote inkomstenmeevallers optraden, want er was in die tijd sprake van een onverwacht krachtige hoogconjunctuur. De Studiegroep Begrotingsruimte in 2001 meende dat minder behoedzaamheid mogelijk was. In het regeerakkoord van het eerste kabinet-Balkenende werd van een scenario uitgegaan met een voorzichtigheidsmarge van 0,25 procentpunt. Ondanks het gegeven dat de Studiegroep in 2006 de aanbeveling deed deze marge te blijven hanteren, week het regeerakkoord van het kabinet Balkenende-Bos hiervan af. Het financieel kader was gebaseerd op een trendmatige raming van de economische groei van 2 procentpunt.

Hoofdlijnen van adviezen sinds 2010

Door de financiële crisis in 2008/2009 ontspoorden de overheidsfinanciën opnieuw. Het ontbreken van behoedzaamheid was niet behulpzaam daarbij. De dertiende Studiegroep Begrotingsruimte (2010) begon in september 2009 onder leiding van Thesaurier-Generaal Ronald Gerritse met haar werkzaamheden. In tabel 1 zijn van de rapporten sindsdien, het tijdpad en de voorzitter weergegeven.

Tabel 1. Tijdpad en voorzitters studiegroepen sinds 2010.

De studiegroep kwam op 31 maart 2010 met een stevig advies en stelde dat de structurele opgave aan lastenverzwaringen en taakstellingen om de overheidsfinanciën gezond en houdbaar te maken 29 miljard euro bedroeg. Zij wilde daar twee kabinetsperioden voor uittrekken.

In figuur 1 zijn de budgettaire opgaven van afzonderlijke Studiegroepen sinds 2010 weergegeven.[3] De dertiende Studiegroep adviseerde een budgettaire opgave van 18 miljard euro op het einde van de komende kabinetsperiode.[4] In de verkiezingen die plaatsvonden op 9 juni namen veel politieke partijen deze opgave over in de doorrekening van hun verkiezingsprogramma door het CPB. Dit was ook het uitgangspunt van de financiële bijlage van het regeerakkoord van het kabinet Rutte I, dat op 14 oktober 2010 startte.

Figuur 1. Budgettaire opgave voor volgend kabinet in miljard euro volgens studiegroepen.

Dit kabinet viel voortijdig in 2012 en de Studiegroep Begrotingsruimte onder leiding van Richard van Zwol stelde een spoedadvies op. Door de verslechterde economische situatie kwam dit advies tot de aanbeveling aan het volgend kabinet om 20 miljard euro aan lastenverzwaringen en ombuigingen te nemen. Dit advies werd eveneens als fors ervaren. De toenmalige directeur van het CPB, Coen Teulings, liet in het advies aantekenen dat hij een taakstelling van 15 miljard euro voldoende vond. Ook dit advies werd in belangrijke mate opgevolgd door de meeste politieke partijen en vormde ook de basis voor het kabinet Rutte II, die uiteindelijk tot 18 miljard euro aan lastenverzwaringen en ombuigingen kwam.

Door de hoogconjunctuur kwam de Studiegroep in 2016 onder leiding van Manon Leijten met de aanbeveling van een budgettaire opgave van nul. Tegenover intensiveringen (uitgavenverhogingen of lastenverlagingen) zouden bezuinigingen moeten staan. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte III werd dit advies terzijde geschoven. Volgens de financiële bijlage van dit kabinet stegen de overheidsuitgaven per saldo met 7,9 miljard euro en daalden de lasten met 6,4 miljard euro op het einde van de kabinetsperiode.

Ook nu kwam men met de aanbeveling van een budgettaire opgave van nul. Daarop maakte de Studiegroep één uitzondering. Eenmalige investeringen die het groeivermogen van de economie aanjagen konden op coulance rekenen. Dit laatste werd door politici massaal aangegrepen om een groot aantal intensiveringen te doen.

In oktober 2020 ten tijde van de coronacrisis werd opnieuw een Studiegroep-rapport uitgebracht. Het voorzitterschap ­– net zoals de twee daarop volgende rapporten - lag in handen van Bas van den Dungen. Ook nu kwam men met de aanbeveling van een budgettaire opgave van nul. Daarop maakte de Studiegroep één uitzondering. Eenmalige investeringen die het groeivermogen van de economie aanjagen konden op coulance rekenen. Dit laatste werd door politici massaal aangegrepen om een groot aantal intensiveringen te doen. Ten opzichte van het basispad van ongewijzigd beleid nam het kabinet Rutte IV zich voor om in 2025 bijna 30 miljard extra uit te geven. Opvallend was ook dat politici bij de financiële bijlage van het regeerakkoord zelf aan het rekenen sloegen en van een inverdieneffect van 42% uitgingen (Gradus en Beetsma, 2021). Het idee was dat de budgettaire expansie de economische groei aanjaagt en daarmee tot substantieel hogere belastinginkomsten leidt. De werkelijkheid was een (volledig) andere. Door het einde van de coronacrisis en de inval van Rusland in Oekraïne waren de prijzen geëxplodeerd en de extra overheidsuitgaven gooiden olie op het inflatievuur.

Ook het kabinet Rutte IV viel voortijdig. Om die reden splitste de 17e Studiegroep Begrotingsruimte haar advies in twee delen. Over de begrotingsdoelstelling bracht zij op 11 september 2023 ruim twee maanden voor de verkiezingen advies uit. Het advies over de begrotingssystematiek volgde in december. Deze studiegroep adviseerde een begrotingsopgave van (structureel) 17 miljard euro vanaf 2028.[5] Ten opzichte van de kabinetten Rutte III en IV was sprake van een trendbreuk. Volgens de financiële bijlage van het hoofdlijnenakkoord van het kabinet Schoof zou van de geadviseerde 17 miljard euro ruim een kwart gerealiseerd worden, als dit kabinet de rit zou uitzitten.[6]

Inmiddels ligt er een nieuw advies door de 18^de Studiegroep met een taakstelling die aanzienlijk lager is ook dan Europa [...] Gezien de toenemende internationale turbulentie zou te dicht langs de vangrail sturen snel tot extra maatregelen kunnen leiden ook om te voorkomen dat Nederland op het Europese strafbankje terecht komt.

Het kabinet Schoof viel op 3 juni jl. en op 11 juli lag er het achttiende advies van de Studiegroep Begrotingsruimte. Belangrijkste aanbeveling is dat er nu zeven miljard euro aan budgettaire opgave is. Overigens is dit exclusief extra intensiveringen in defensie, klimaat en stikstof. Dit stelt om twee redenen teleur (zie ook Gradus en Beetsma, 2025). Ten eerste is dit ruim zes miljard euro minder dan de Europese Unie (EU) verlangt in het kader van de preventieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact. Dit door de EU gevraagde uitgavenpad bewerkstelligt meer behoedzaamheid zodat het overheidstekort binnen de Europese norm van 3% bbp blijft. Ten tweede gaat de Studiegroep (grotendeels) voorbij aan het gegeven dat de ingeboekte ombuigingen van het kabinet Schoof op bijvoorbeeld asiel, de Europese afdracht en ambtenaren boterzacht zijn. Het recente advies mag in vergelijking met adviezen aan het begin van het vorige decennium als mild worden bestempeld en moet gezien worden als een absolute ondergrens. Mocht een toekomstige coalitie onder deze taakstelling gaan zitten, dan is de kans groot dat later opnieuw bezuinigd moet worden ook om te voorkomen dat de Europese tekortnorm wordt overschreden. 

Slot

In mei 2023 constateerde De Raad van State (2023) dat het kabinet met het begrotingsbeleid te dicht langs de vangrail stuurt, waardoor geen ruimte is voor het opvangen van eventuele tegenvallers en het volledig laten werken van de automatische stabilisatoren bij een conjuncturele neergang. In september 2023 gaf de 17^de Studiegroep aan dat onvoldoende scherpe keuzes zijn gemaakt en stelde dat maatschappelijke uitdagingen niet alleen met extra geld zijn op te lossen. Deze Studiegroep adviseerde een taakstelling van 17 miljard euro, die door het kabinet Schoof deels met weinig harde ombuigingen ingevuld is. Inmiddels ligt er een nieuw advies door de 18^de Studiegroep met een taakstelling die aanzienlijk lager is ook dan Europa. De consistentie lijkt ver te zoeken. Voor politici bezig met het opstellen van verkiezingsprogramma’s is dit milde advies op korte termijn prettig, maar op lange termijn kan het voor problemen zorgen. Gezien de toenemende internationale turbulentie zou te dicht langs de vangrail sturen snel tot extra maatregelen kunnen leiden ook om te voorkomen dat Nederland op het Europese strafbankje terecht komt. Het trendmatig begrotingsbeleid zou gediend zijn met meer behoedzaamheid, zo leert ook het historisch overzicht in dit artikel. Het zou jammer zijn als we opnieuw een economische crisis nodig hebben om hieraan herinnerd te worden.

Voetnoten

Referenties

Gradus, R. en Beetsma, R (2021). “Nieuw kabinet laat alle budgettaire kaders los”, Me Judice, 30 december.

Gradus, R. en Beetsma, R. (2025). “Rapport Studiegroep Begrotingsruimte stelt teleur.”, Het Financieele Dagblad, 16 juli.

Raad van State (2023). Voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2023. RvSt: Gepubliceerd op 15 mei 2023.

Studiegroep Begrotingsruimte (1993). Naar een trendmatig begrotingsbeleid. 9^de rapport Studiegroep Begrotingsruimte: Den Haag.

Studiegroep Begrotingsruimte (2010). Risico’s en zekerheden. 13^de rapport Studiegroep Begrotingsruimte: Den Haag.

Studiegroep Begrotingsruimte (2012). Stabiliteit en Vertrouwen 14^de rapport Studiegroep Begrotingsruimte: Den Haag

Studiegroep Begrotingsruimte (2016). Van saldosturing naar stabilisatie. 15^de Studiegroep Begrotingsruimte: Den Haag.

Studiegroep Begrotingsruimte (2020). Koers bepalen Kiezen in tijden van budgettaire krapte. 16^de Studiegroep Begrotingsruimte: Den Haag.

Studiegroep Begrotingsruimte (2023). Bijsturen met het oog op de toekomst. 17^de rapport Studiegroep Begrotingsruimte: Den Haag.

Studiegroep Begrotingsruimte (2025). De toekomst begint nu. 18^de Studiegroep Begrotingsruimte: Den Haag.