Een politiek compromis over pensioenhervorming is haalbaar

We worstelen in Nederland al zo een 20 jaar met het hervormen van de tweede pijler van het pensioenstelsel. Veranderingen in de demografie, op de arbeidsmarkt en de individualisering zetten spanning op het huidige stelsel. Maar de praktijk is weerbarstig. Elk alternatief heeft haar eigen nadelen, die telkens zo groot blijken dat een hervorming tot nog toe is uitgebleven. Er worden verschillende varianten in de Sociaal-Economische Raad besproken, en de kans dat ze er niet uit komen is groot. Het toont de complexiteit van het vraagstuk.

Elke variant die tot nu toe is bekeken leidt of tot welvaartsverlies, dan wel juridische risico’s, een lager pensioenresultaat, de noodzaak om verliezers op enigerlei wijze te compenseren of tot nieuwe vormen van herverdeling. Dat elke hervorming tot nieuwe of andere nadelen leidt, komt door de manier waarop we pensioenhervormingen benaderen. We hebben in Nederland een relatief eenvorming stelsel dat alle werknemers gelijk behandelt zonder onderscheid te maken. Deze gelijke behandeling knelt, omdat mensen van elkaar verschillen. Ze hebben een andere levensloop, een andere carrière en een andere gezinssituatie. Een gelijke behandeling in ongelijke gevallen levert verliezers op.

Pensioenhervormingen zijn er tot nu toe op gericht de regels van het stelsel voor iedereen te veranderen. Dat is echter geen oplossing, want daarmee lost men de problemen voor sommigen op, maar creëert men voor anderen nieuwe problemen. Ook in het geval van volledig individuele pensioenen geldt dat een gelijke behandeling in ongelijke gevallen verliezers oplevert. De spanning tussen winnaars en verliezers, en de angst om een verliezer te worden bij geen enkele hervorming, (de jongeren) of juist bij een forse hervorming (de ouderen), leidt tot de onvrede met het huidige stelsel.

De oplossing ligt dan ook in het verlaten van het eenvorminge model. We moeten van een eenvorminge tweede pijler naar een meervormige tweede pijler. Daarmee kunnen we meer recht doen aan de individuele omstandigheden van burgers en zo het aantal winnaars en verliezers beperken en de strijd om het ‘winnaarsschap’ verminderen.

Het doel van de pensioenhervorming wordt dan om het aantal potentiële winnaars en verliezers te reduceren en de herverdeling te beperken tot waar die te rechtvaardigen is. Andere doelstellingen, zoals behoud van pensioenresultaat en welvaart, beperking van juridische risico’s en geen noodzaak tot compensatie, blijven uiteraard ook essentieel.

 

De vraag is dan langs welke dimensie we het beste naar een meervormige tweede pijler kunnen gaan. Daarvoor moet allereerst gekeken worden naar wat de rechtvaardigheid van het tweede pijler pensioen drijft en welke eisen men dan aan het stelsel en de hervorming zou moeten stellen (zie kader 1).

Kader 1: Uitgangspunten

1. Paternalisme uit collectief belang  Uit onderzoek blijkt dat veel mensen verkeerde keuzes maken, en de kosten zijn hoog op het moment dat alles vrij of aan de markt gelaten wordt. Deze groep kan dan in armoede vervallen en een beroep gaan doen op het solidariteitssysteem. Daarmee wentelen ze risico’s af op derden. Dit pleit voor een zekere mate van verplichting in pensioenopbouw en -beleggingen. 2. Solidariteit  Er ontstaan grote welvaartsverliezen wanneer alles individueel gemaakt wordt, omdat sommige mensen dan oversparen of in armoede vervallen als ze langer leven dan hun pensioenopbouw reikt. 3. Inbreuk op eigendomsrechten  Pensioenplicht en afgedwongen solidariteit leidt tot herverdeling en inbreuk op vrijheid en eigendomsrechten, dus terughoudendheid is geboden. 4. Herverdeling  Het nieuwe stelsel moet bestaande rechten en nieuwe opbouw faciliteren en geen nieuwe onoplosbare herverdelingsvraagstukken opleveren. 5. Eigen verantwoordelijkheid Mensen moeten risico’s die ze zelf kunnen dragen ook zelf dragen. Daarvoor hoeven ze geen beroep te doen op de collectiviteit. 6. Creëren verliezers Een beroep op een financiële bijdrage van de overheid om eventuele ‘verliezers’ te compenseren moet worden vermeden.

  

Het bestaande stelsel scoort behoorlijk goed op deze uitgangspunten. Het lijkt echter vooral te groot. De herverdeling is groter dan noodzakelijk en maakt zo meer en grotere winnaars en verliezers. Verplicht en collectief pensioensparen is wenselijk en leidt tot welvaartswinst, maar het scoort slecht op uitgangspunt 3 en 5. Mensen met hoge inkomens zullen worden verplicht om volledig verplicht mee te doen in het collectief terwijl ze zelf een deel van die risico’s prima kunnen dragen.

 

Het bestaande systeem deels handhaven, maar de werkingssfeer beperken met betrekking tot de hoogte van het inkomen ligt dan ook voor de hand. De hoogte van het inkomen geeft namelijk de mate van risico weer die huishoudens lopen. Het huidige stelsel is te rechtvaardigen voor risico’s die mensen niet zelf kunnen dragen. Waar mensen risico’s wel zelf kunnen dragen moet de herverdeling zo beperkt mogelijk zijn, anders wordt er inbreuk op eigendomsrecht en zelfbeschikkingsrecht gemaakt terwijl dat niet noodzakelijk is.

Het stelsel moet dus het risico op geen pensioen afdekken, maar het risico op een iets lager pensioen voor mensen met een behoorlijk inkomen niet. De kern van het voorstel is dus dat het tweede pijler pensioen gesplitst moet worden in een tweede pijler basispensioen en een tweede pijler keuzepensioen. Dat principe is in Nederland niet onbekend. Het wordt immers reeds toegepast bij de WW en de WIA. Ook daar geldt dat de solidariteit aan de bovenkant aan een maximum inkomensgrens is gebonden. En net als bij de WW en WIA doet iedereen mee, ook aan het basispensioen. Ook voor hoge inkomens geldt dat zij met de eerste euro’s van hun pensioen minder risico moeten lopen dan met de bovenste euro’s van hun pensioen. Tabel 1 vergelijkt het meervormige stelsel met het huidige stelsel en veelgenoemde voorliggende alternatieven.

Tabel 2 geeft de belangrijkste kenmerken van het basispensioen en het keuzepensioen in een meervormige tweede pijler. Het basispensioen is een handhaving van het huidige stelsel, maar is in dit voorstel afgetopt op de toeslaggrens van 27.000 euro - het punt tot waar mensen een beroep kunnen doen op de verzorgingsstaat. Aftopping op die plek levert in het basispensioen een tweede pijler pensioen op van circa 10.000 euro per jaar. Uiteraard kan die grens ook hoger liggen, bijvoorbeeld op het modale inkomen. De rekenrentemethodiek blijft onveranderd en de doorsneepremie blijft gehandhaafd. Wel wordt de premiedekkingsgraad voor nieuwe opbouw minimaal 90 procent en daarmee kan indexeren ook sneller plaatsvinden, vanaf 110 procent met 10 procent van de indexeringsruimte per jaar. Bij een premiedekkingsgraad van 100 procent kan er al bij 105 procent geïndexeerd worden. De franchise standaardiseren we op het niveau van de AOW. In dit stelsel doet iedereen mee, ook de hogere inkomens, maar alleen met het deel van hun inkomen tot de inkomensgrens. Het beleggingsbeleid is conservatief. Naar verwachting zal de portefeuille overwegend bestaan uit obligaties. Het basispensioen kent ook de bekende verzekeringscomponenten zoals premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid en nabestaandenpensioen bij vroeg overlijden.

Het keuzepensioen is het deel van het inkomen waar burgers meer risico zelf kunnen dragen. De inrichting van het keuzepensioen wijkt af van het huidige stelsel. Volledige pensioenplicht en afgedwongen solidariteit zijn hier minder passend. In het voorstel zijn er in de opbouwfase voor de nieuwe opbouw volledig persoonlijke pensioenpotten en is er dus geen doorsneepremie meer. Na pensioendatum is er een collectieve uitbetalingsfase waarin het langlevenrisico gezamenlijk gedeeld wordt. Maar er is ook meer keuzevrijheid: de hypotheek er deels mee aflossen is mogelijk en ook een pensioenpremiepauze van bijvoorbeeld maximaal 10 jaar behoort tot de mogelijkheden. De nominale garantie vervalt en daarom kan de rekenrente hier dan ook hoger zijn. Daarvoor worden de waarden van de commissie parameters gebruikt, of een langdurig voortschrijdend gemiddelde van historische rendementen met een afslag van 25 procent. Dat komt in beide gevallen uit op circa 4,5 procent. Het beleggingsbeleid is offensiever: naar verwachting zal de portefeuille overwegend bestaan uit zakelijke waarden. Het keuzepensioen kent een optionele verzekeringscomponent voor overlijden en arbeidsongeschiktheid.

De bestaande verplichtingen en bezittingen worden naar rato verdeeld over de twee nieuwe fondsen. In het basispensioen verandert er verder weinig voor nieuwe opbouw, in het keuzepensioen worden voor nieuwe opbouw individuele rekeningen aangehouden.

Het splitsen van het bestaande stelsel in combinatie met het hanteren van een hogere rekenrente voor inkomens die die risico’s ook daadwerkelijk kunnen dragen heeft natuurlijk het grote voordeel van een hogere dekkingsgraad. Die hogere dekkingsgraad kan het beste verdeeld worden over de twee nieuwe stelsels. Dat wordt zodanig verdeeld dat de dekkingsgraden na verdeling weer exact gelijk zijn aan elkaar. Daardoor wordt niemand beter of slechter van de splitsing.

Deze overgang levert geen complexe invaarberekeningen of dilemma’s op en ook geen nieuwe herverdelingsvraagstukken. De berekening is eenvoudig zodra bekend is wat de gemiddelde duration van het fonds is en welk deel van ieders fondsverplichtingen boven en onder de aftoppingsgrens van 27.000 euro zitten. Tabel 3 toont een serie voorbeeldberekeningen van de pensioenfondsbalansen en dekkingsgraden, voor en na de overgang naar het nieuwe stelsel bij verschillende dekkingsgraden. Er is gerekend met een gemiddelde duration van de verplichtingen van 19 jaar, een rekenrente van 1,5 procent in het huidige stelsel en in het basispensioen, en een rekenrente in het keuzepensioen van 4,5 procent. Deze waarden sluiten aan bij de huidige praktijk en gemiddeldes.

Tenslotte rest dan het vraagstuk van de zzp’ers. In een meervormig stelsel is de inbreuk op de vrijheid tot het minimaal wenselijke gereduceerd. Dat maakt een pensioenplicht voor het basispensioen voor alle zzp’ers haalbaar en wenselijk. Daarmee wordt immers voorkomen dat zzp’ers in de toekomst een beroep moeten doen op het collectief via toeslagen en bijzondere bijstand. Een dergelijke pensioenplicht is volledig in lijn met de eerder geschetste uitgangspunten en laat ruimte om de doorsneepremie in het basispensioen te handhaven. De pensioenproblematiek rond zzp’ers en de doorsneepremie wordt niet alleen gedreven door de doorsneepremiesystematiek, maar ook door het ontbreken van een pensioenplicht voor zzp’ers. Het probleem kan aan beide kanten worden opgelost. Gegeven het grote risico op pensioenarmoede van zzp’ers en het beroep op de verzorgingsstaat wat daarmee gepaard gaat, is een beperkte pensioenplicht een gerechtvaardigde optie.

De geschetste splitsing van het tweede pijler pensioen in een basispensioen en een keuzepensioen vermindert de herverdeling sterk. De herverdeling door de doorsneepremie wordt beperkt door die af te toppen bij de toeslagengrens, en de herverdeling door de premiedekkingsgraad wordt beperkt door daar een minimum in aan te brengen en een 100 procent-premiedekkingsgraad te compenseren met een lagere indexatiegrens. De herverdeling van laag naar hoog opgeleid wordt beperkt door de splitsing in twee fondsen en de persoonlijke potten in het keuzepensioen. Minder herverdeling betekent minder winnaars en verliezers, en dus ook minder strijd over de rekenrente, de indexatiegrenzen en de doorsneepremie. Voor de vakbonden en de partijen ter linkerzijde blijft de (intergenerationele) solidariteit overeind.

Voor hen die meer keuzevrijheid en eigendomsrechten willen biedt het keuzepensioen duidelijk vooruitgang. Allen profiteren van de hier mogelijk hoger geworden rekenrente voor een deel van de pensioenverplichtingen en daarnaast van de lagere indexatiegrenzen. Ook is de eventuele compensatie voor het afschaffen van de doorsneepremie fors lager. Veel gepensioneerden kunnen profiteren van de indexatie die hierdoor mogelijk wordt. Het voorstel voor een meervormige tweede peiler voldoet ook aan de uitvoerbaarheidseisen die DNB aan een pensioenhervorming stelt. Eigendomsrechten worden duidelijker en het beleggingsbeleid kan beter verenigd worden met de doelen van het stelsel.

Uiteraard kunnen de parameters worden gewijzigd. Waar precies de aftoppings- en indexatiegrenzen liggen biedt nog voldoende voer voor discussie. Men zou bijvoorbeeld kunnen kiezen voor de hogere toeslagengrens voor samenwonenden die bij 34.000 euro ligt. Dat is nagenoeg het modale inkomen. Het voorstel behoeft daarnaast nadere detaillering en doorrekening, maar de richting en principes van dit voorstel mogen duidelijk zijn.