Innovatieve samenleving is niet gebaat bij lappendeken van subsidies

Heroverweging innovatie

De rijksoverheid voert Brede maatschappelijke heroverwegingen uit waarin beleid op zestien terreinen tegen het licht wordt gehouden. Aan de werkgroepen die deze heroverwegingen uitvoeren is gevraagd om daarbij zoveel mogelijk externe expertise te betrekken (Financiën, 2019). Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) heeft diverse hoogleraren gevraagd om input te leveren ten behoeve van de heroverweging en van de ‘groeibrief’ die het ministerie opstelt. Dit essay is een van de bijdragen aan de discussie. Het essay richt zich primair op innovatie, maar biedt daarnaast informatie voor de werkgroepen “Toekomstbestendige mobiliteit”, “Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen” en “Publieke belangen en concurrentiekracht in een open economie”.

Goede uitgangspositie

Het innovatiebeleid hoeft niet noodzakelijk ‘op de schop’. Het gaat goed in Nederland, ook met innovatie. Ons land staat hoog op diverse internationale ranglijsten [1] . Grote ingrepen doen in een dergelijke situatie mogelijk meer kwaad dan goed. Het is goed om na te denken over verbeteringen, maar kleine stappen zijn wellicht beter dan grootse visies.

Generieke stimulering en specifieke innovaties

Er is een sterke case voor het generiek stimuleren van innovatie door de overheid, zowel theoretisch als empirisch (Bloom et al. 2019). Een uitgebreide literatuur laat substantiële positieve externe effecten van kennis-spillovers zien. Over de optimale hoogte van generieke (belasting)subsidies is voor zover ik weet weinig bekend. Wel is duidelijk dat het maatschappelijk rendement van R&D hoog is (Donselaar en Koopmans, 2016). Dit is deels nodig ter compensatie van de hoge risico’s,  die gemoeid zijn met private investeringen in specifieke innovaties. Daarnaast is het maatschappelijk rendement hoger dan het private rendement door positieve externe effecten.

De generieke belastingsubsidies van de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO) zijn de belangrijkste vorm van generieke stimulering van innovatie in Nederland. Het is van belang om de criteria voor generieke stimulering zo te formuleren dat alleen activiteiten waarbij sterke kennis-spillovers optreden, worden gestimuleerd. De afgelopen jaren zijn stappen in deze richting gezet. De naam van het Topsectorenbeleid wekt de indruk dat dit beleid is gericht op specifieke sectoren, maar in de praktijk geldt dit beleid voor een zeer groot deel van het bedrijfsleven. Dit geldt zowel voor de Topsectorenaanpak in engere zin die is gericht op netwerkvorming van bedrijven, als voor het Topsectorenbeleid in brede zin dat ook subsidies en andere stimulering omvat. Het Topsectorenbeleid lijkt dus in zijn uitwerking eerder aan te merken als generiek beleid dan als specifieke stimulering.

Het is minder duidelijk of het stimuleren van specifieke technieken of ontwikkelingen zoals fotonica of kwantumcomputers goed is voor de economie. Er zijn weliswaar vele voorbeelden van geslaagde interventies zoals het internet (zie Mazzucato, 2015), maar ook van mislukkingen zoals kernfusie en de Concorde. Het is de vraag of de overheid beter dan de markt in staat is om kansrijke technologische ontwikkelingen te identificeren. Bovendien gaat dergelijke stimulering met kosten gepaard die substantieel zijn. En tot slot is er al generieke stimulering en zijn er vermoedelijk afnemende meeropbrengsten. Het is de vraag of specifieke ondersteuning in die situatie niet tot oversubsidiëring leidt.

Snijden in een lappendeken

Er is bij de op het bedrijfsleven gerichte ministeries van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid (LNV) een neiging om allerlei soorten activiteiten van alle soorten bedrijven te stimuleren. Dit leidt tot een ‘lappendeken’ van subsidies voor specifieke aspecten van innovatie zoals financiering (bijvoorbeeld het Innovatiekrediet) en voor specifieke sectoren (bijvoorbeeld voor delen van de landbouw en de scheepsbouw). Al met al lijkt het meer op ‘industriepolitiek voor iedereen’ dan op een doordacht innovatiebeleid. Het is de vraag of al deze stimulering gewenst is. Generieke stimulering is wellicht beter dan een woud van specifieke regelingen.

[Beleids]evaluaties lijken in de praktijk geen grote invloed op besluitvorming te hebben

Beleidsevaluaties verdienen een grotere rol in de besluitvorming. EZK en LNV werken al jarenlang aan goede beleidsevaluaties; inmiddels is er een behoorlijke ‘body of knowledge’ opgebouwd. Maar deze evaluaties lijken in de praktijk geen grote invloed op besluitvorming te hebben. Evaluaties geven aan dat diverse regelingen minder effectief zijn. Zo bleek uit een evaluatie van de Innovatieagenda Energie dat de doeltreffendheid van deze regeling matig is (Koch et al., 2016), maar dat heeft niet geleid tot intrekking of concrete aanpassingen van de regeling (EZ, 2017). En de lappendeken is er na zes jaar degelijk evalueren nog steeds. Een heroverweging is een goede gelegenheid om deze evaluaties op een rij te zetten en voorstellen te doen voor een meer terughoudend beleid.

Investeringsfonds

In de Miljoenennota 2020 is aangekondigd dat het kabinet onderzoekt of het mogelijk is om het verdienvermogen van Nederland op de lange termijn te versterken met een investeringsfonds. Daarbij noemt het kabinet als mogelijke bestedingen kennisontwikkeling, research & development (R&D) en innovatie en infrastructuur. Investeringsfondsen hebben echter serieuze nadelen:

• Het opmaken van het budget wordt leidend in plaats van een goede besteding. Dat kan leiden tot onrendabele investeringen. Er worden al veel onrendabele investeringen in infrastructuur gerealiseerd op basis van bestaande budgetten. Een fonds kan leiden tot ‘geld weggooien’, zowel bij infrastructuur als op andere terreinen zoals innovatiebeleid.
• Politici kunnen de fondsen gebruiken om nieuwe ideeën te financieren. Dat zijn niet noodzakelijk inhoudelijk goede ideeën. Zonder fonds zouden deze ideeën scherper worden getoetst. Het is mogelijk om aan uitgaven uit een fonds (strenge) criteria te verbinden, maar de kans is groot dat deze na verloop van tijd worden ‘opgerekt’.
• Fondsen zijn een aangrijpingspunt voor lobbyactiviteiten. Belangengroepen beschouwen het als ‘hun geld’.

Deze nadelen zijn herkenbaar aanwezig bij het Fonds Economische Structuurversterking (FES) dat van 1995 tot 2010 bestond (Algemene Rekenkamer, 2014). Zo is bijvoorbeeld de Betuweroute gefinancierd uit het FES. Dit project verdient niet eens de exploitatiekosten terug, laat staan de aanlegkosten (Algemene Rekenkamer, 2016). Voor politici hebben fondsen daarentegen voordelen. Zij kunnen meer geld uitgeven en goede sier maken met grote bedragen die in het fonds gaan. Kort gezegd zijn fondsen leuk voor politici maar potentieel slecht voor de economie.

Het opmaken van het budget wordt leidend in plaats van een goede besteding. Dat kan leiden tot onrendabele investeringen.

Het kabinet wil ongewenste effecten voorkomen door strenge selectie van projecten op de toegevoegde waarde voor het verdienvermogen. Het is de vraag hoe die selectie gaat plaatsvinden. Bij infrastructuurprojecten zijn de maatschappelijke kosten en baten helder maar zijn deze in de praktijk veelal niet sterk leidend voor beleidskeuzes (Annema et al, 2016). Op andere terreinen zoals innovatiebeleid zijn de baten veel minder duidelijk. Dit kan leiden tot discussie tussen experts en daardoor tot diffuse adviezen. De afweging of uitgaven bijdragen aan het verdienvermogen wordt dan de facto overgelaten aan ‘de politiek’. Het verdient daarom aanbeveling om eerst een afwegingskader te kiezen en dan pas projecten te beoordelen. In dat afwegingskader zouden nieuwe uitgaven moeten worden afgezet tegen de alternatieve opbrengsten van ander beleid. Het ligt voor de hand om dit andere beleid in te vullen als belastingverlaging. Over de effecten daarvan is voldoende bekend, met name bij het Centraal Planbureau. Pas als nieuwe projecten en uitgaven naar verwachting meer baten met zich meebrengen dan belastingverlaging, zijn ze de moeite waard.

Bij veel mensen leeft het beeld dat de huidige lage rente betekent dat geld gratis is, ook voor de overheid. Een lage of zelfs negatieve rente is echter geen goede reden voor ongeclausuleerd investeren. Ook als geen rente hoeft te worden betaald, moet de investering zelf nog steeds worden ‘terugverdiend’. Bovendien houdt investeren in dat de overheid risico’s neemt; dit is reden voor een opslag op de rente/discontovoet.

Economische neergang

De heroverwegingen zijn er onder meer op gericht om voorbereid te zijn op bezuinigen in een toekomstige economische neergang. In een recessie is er een neiging om te bezuinigen op investeringen, omdat dit op korte termijn minder ‘pijn’ doet dan andere bezuinigingen. De gevolgen treden op lange termijn op, waardoor een tijdelijk lagere groei een permanent lagere groei zou kunnen worden. Tegelijk geldt dat bezuinigingen nu eenmaal ergens gevonden moeten worden, en dat uitgavenreducties op andere terreinen ook nadelen hebben, zeker in een recessie. Dit pleit ervoor om in een neergang ongeveer even sterk te bezuinigen op (innovatie)subsidies en andere uitgaven met lange termijn baten als op andere uitgaven.

Goed opgeleide beroepsbevolking

Op termijn wordt het verdienvermogen van de Nederlandse economie sterk bepaald door de omvang en kwaliteiten van de beroepsbevolking. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar in de schaarste van technisch personeel, die zelfs tijdens de economische crisis nog speelde. Het aanjagen van de vraag naar innovatie is weinig zinvol als het aanbod van mensen niet beter wordt. Daarbij gaat het vooral om onderwijs [2]. Bij de universiteiten gaat er meer geld naar bètastudies nu het aantal studenten daar stijgt. Een soortgelijke ontwikkeling is gewenst op Hbo- en Mbo-niveau. Daarnaast kunnen goed opgeleide expats worden ‘binnengehaald’. Wellicht zijn er mogelijkheden om de eisen voor toelating van buitenlandse werknemers sterker te richten op technische beroepen en om de bureaucratie die expats ervaren te verminderen. Naast het initiële onderwijs is het van belang dat de kennis en vaardigheden van de beroepsbevolking zich aanpassen aan de vraag. Systemen waarin werkenden ‘leerrechten’ krijgen kunnen daaraan bijdragen. Het gaat om aanspraken op onderwijs nadat het initiële onderwijs is verlaten. Deze aanspraken kunnen door werknemers en werkzoekenden worden opgenomen als zij willen investeren in hun duurzame inzetbaarheid (Ter Weel et al., 2018).

Het verbeteren van onderwijs is niet alleen een kwestie van meer geld. Het onderwijs bevat een groot aantal inefficiënties. Voorbeelden zijn voortijdige schoolverlaters, ‘pretstudies’ met een lage baankans, veelvuldig van studierichting switchende studenten, en minder gemotiveerde leerlingen en studenten. Als dergelijke ‘verloren tijd’ kan worden teruggedrongen, levert dat meer op dan wat extra docenten. Pleidooien voor meer geld voor universiteiten van mensen die aan een universiteit werken, komen naar mijn mening al snel over als preken voor eigen parochie. Het is misschien beter om eerst het eigen huis op orde te brengen.

Instrumentenmix

Niet alleen bij onderwijsbeleid is er een neiging om beleid vooral te zien als het uitgeven van geld; dit speelt op meer terreinen. Naast subsidies beschikt de overheid echter over een flinke ‘gereedschapskist’ van andere beleidsinstrumenten. De belangrijkste instrumenten zijn geboden en verboden, heffingen, afspraken, coördinatie en informatievoorziening. Daarom zou een heroverweging zich deels moeten richten op de vraag of het mogelijk is om doelen te bereiken met minder geld en meer ander beleid in de instrumentenmix. Op sommige terreinen is dit evident. Zo is het al decennia lang bekend dat rekeningrijden en een spitsheffing minstens even effectief zijn in het terugdringen van files als extra rijstroken. Maar het geldt mogelijk ook voor het innovatiebeleid. Daar liggen verboden en geboden minder voor de hand, maar kunnen afspraken, coördinatie en informatievoorziening wellicht een grotere rol spelen. De Topsectorenaanpak kan worden gezien als een beperkte verschuiving in die richting. Misschien is er meer mogelijk met andere instrumenten dan (belasting)subsidies.

Tot slot

Heroverwegen is niet gemakkelijk. Al het beleid dat jarenlang is opgebouwd, staat ter discussie. Bestaand beleid deels loslaten is een grote stap voor ambtenaren die ermee vergroeid zijn. En toch is het nodig om verder te kunnen komen. Ook het proces is niet eenvoudig: lastige wetenschappers bemoeien zich ermee en belangengroepen en het parlement gaan er iets van vinden. Ik wens de werkgroepen die hiermee bezig zijn veel wijsheid en sterkte.

Voetnoten: