Opkomst regionaal belang
De regio speelt een steeds prominentere rol in het oppakken van maatschappelijke opgaven en het bevorderen van de innovaties die daarvoor vereist zijn, zowel in technologische als in organisatorische zin. De decentralisaties in het sociale domein waren een belangwekkende eerste stap. Het vertrouwen dat de regio’s het verschil moeten en kunnen maken is er sindsdien niet minder op geworden. Ook voor arbeidsmarktvraagstukken, digitalisering, verduurzaming, en ruimtelijke ordening wordt steeds vaker een beroep gedaan op de regio om antwoorden te vinden op de grote uitdagingen waarmee ons land wordt geconfronteerd. De Agenda Stad’, ‘Maak het verschil’, ‘Regionaal DNA’, en ‘Smart Specialization Strategies’ zijn slechts enkele voorbeelden van veelzeggende termen die regelmatig worden gebezigd in de context van de trend om de rol van de regio steeds groter te laten worden. In deze bijdrage zal ik ingaan op de logica van deze aanpak, maar ook de grote uitdagingen die met deze aanpak gepaard gaan.
Decentralisatie kent een ijzersterke logica…
Het neerleggen van verantwoordelijkheden bij lagere overheden kent een rijke geschiedenis in de economische literatuur. Voortbouwend op het baanbrekende werk van David Ricardo (1817) en Henry George (1879) introduceerden we in de studie Stad en Land (De Groot e.a., 2010) de metafoor van de burgemeester als ondernemer (ook gebruikt door Barber, 2014, in zijn boek ‘If Mayors Ruled the World’). In een wereld waarin gemeenten eigenaar zijn van de grond en via erfpacht of andere vormen van belasting van de grondwaarde het surplus afromen dat ontstaat door het investeren in het aantrekkelijk maken van de plek, heeft de gemeente zowel de middelen als de prikkels om optimaal te investeren in de economische kracht van de stad en het welzijn van haar inwoners. Gemeenten zouden net zoveel in publieke voorzieningen investeren totdat de maatschappelijke baten (dat wil zeggen: de som van de baten van alle individuele gebruikers) gelijk zijn aan de marginale kosten ervan (de Regel van Paul Samuelson, 1954).
Decentraliseren kent een ijzersterke logica en biedt een wenkend perspectief voor het rijk om lokaal invulling te geven aan de grote maatschappelijke uitdagingen van de huidige tijd.
Ook het gedachtengoed van Tiebout, Oates en Fischel (cf. Tiebout, 1956, Oates, 1999, and Fischel, 2001) is relevant in wiens visie gemeenten zich zouden moeten specialiseren in het aanbieden van publieke voorzieningen die aansluiten bij de lokale voorkeuren van de bevolking. Aldus ontstaat een ruimtelijk gedifferentieerd landschap waarin ruimtelijke verschillen een logisch zijn van heterogene preferenties waar gedifferentieerd beleid een antwoord op formuleert en waarbij mensen kunnen stemmen met hun voeten in de zoektocht naar de gemeente waar de voorzieningen het beste aansluiten bij hun eigen specifieke voorkeuren. Het biedt een antwoord op een wereld waarin one size fits all oplossingen een illusie zijn en waarin een go with the flow beleid een wenkend perspectief vormt.
Kortom: decentraliseren kent een ijzersterke logica en biedt een wenkend perspectief voor het rijk om lokaal invulling te geven aan de grote maatschappelijke uitdagingen van de huidige tijd. Daarbij gaat het niet alleen om andere manieren van organiseren waardoor vraag en aanbod in ruimtelijke zin dichter bij elkaar worden gebracht in de hoop dat ze daardoor beter op elkaar aan gaan sluiten. Het gaat ook om de prikkels die regio’s hebben om vanuit hun eigen kracht te investeren in het innovatievermogen van de eigen regio en daarmee locatie-specifieke invulling te geven aan de grote maatschappelijke uitdagingen waar Nederland voor staat. De Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s) spelen reeds lang een rol in het aanjagen van innovativiteit in de regio (zie bijvoorbeeld Ecorys, 2016, voor een redelijk recente evaluatie van het functioneren van de ROM’s). In het kader van de grote maatschappelijke uitdagingen bracht de Sociaal-Economische Raad (SER, 2019) recent het advies uit over een ‘Nationale klimaataanpak voor regionale industriële koplopers’. De versterking van de regionale aanpak wordt hierin onder andere ingegeven door (i) de grote arbeidsmarkt- en scholingsopgave die het sterkst in de regio voelbaar is en ook daar het beste handen en voeten gegeven kan worden, (ii) het potentieel van een geïntegreerde aanpak in clusters om tot vergroting van energie-efficiëntie in de lokale ketens te komen, en (iii) het belang van aansluiting op opgaven in onder andere de gebouwde omgeving die in sterke mate regionaal in de Regionale Energiestrategieën zijn belegd.
… maar kent ook vele beren op de weg
Hoe aantrekkelijk dit perspectief op het regionaal bevorderen van technologische en organisatorische innovatie ook lijkt, de praktijk van decentraliseren blijkt niet eenvoudig.
Complexe bestuursstructuur
Een eerste probleem is gelegen in de bijzonder complexe bestuurlijke structuur die ons land kenmerkt waarin gemeenten nog steeds een zeer dominante positie innemen. Een eerste belangrijke voorwaarde waaraan voldaan moet zijn om gemeenten optimale prikkels te geven is dat de reikwijdte van investeringen in publieke voorzieningen samen moet vallen met gemeentegrenzen. In de praktijk is de reikwijdte van effecten van publieke goederen waarin gemeenten voorzien dusdanig groot dat de stelling eenvoudig valt te verdedigen dat gemeenten in de Nederlandse context (veel) te klein zijn. Dit leidt tot sub-optimale prikkels om te investeren. De uitweg die veelal wordt gevonden zijn vrijwillige samenwerkingsverbanden tussen gemeenten die – als gevolg van de recente decentralisaties in het sociale domein, de aandacht voor innovatiestimulering en gemeentelijke bezuinigingen – als paddenstoelen uit de grond zijn geschoten. Dergelijke samenwerkingsverbanden zijn echter onderhevig aan gebrekkige democratische legitimatie en bovendien gevoelig voor free-rider gedrag van gemeenten die altijd kunnen dreigen de samenwerking te beëindigen op het moment dat de kosten-baten verhouding als onvoldoende gunstig wordt gezien. Dat maakt de samenwerkingsverbanden instabiel en bemoeilijkt het tot stand brengen van samenwerken op onderwerpen waar gemeenten moeten geven en nemen. Gemeentelijke herindelingen zijn een voor de hand liggende oplossing, maar komen slechts zeer moeizaam tot stand gegeven de vele partiële belangen die hierbij in het geding zijn. Er gaapt nog een fors gat tussen de 57 gemeenten die Marlet en Van Woerkens (2014) intekenden in een empirisch onderbouwde herindeling van Nederland en de 350 gemeenten die we anno 2019 kennen. Ook zijn er nog geen functionerende alternatieven voorhanden om te komen tot noodzakelijke vereveningen tussen gemeenten binnen de regio’s. Het advies Rekening Houden met Verschil biedt op dit punt een aantal waardevolle aanbevelingen om te komen tot verevening van kosten via regionale structuurkenmerken, het versterken van de rol van centrumgemeenten en het herzien van de centrumfunctie in de verdeling van middelen, en het verevenen van inkomsten op regionaal niveau. Het zetten van verdere stappen in deze richtingen is van groot belang omdat het in toenemende mate wringt dat het aantal taken waar gemeenten voor staan door de decentralisaties fors is toegenomen, terwijl de financiële ruimte die gemeenten krijgen grosso modo onveranderd is gebleven. Dit leidt tot spanningen, waarbij de notie past dat het lokale belastinggebied in Nederland klein is, zeker wanneer een vergelijking gemaakt wordt met andere landen.
Ontbrekende kaders
Een tweede probleem is dat bindende kaders vaak ontbreken. Regionalisering van beleid mag geen vrijbrief worden voor vrijblijvendheid of ingegeven worden door handelingsverlegenheid van de overheid. De zorg hierover is onlangs duidelijk gearticuleerd in een advies van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2019) en vormde een basis voor de adviezen van de Commissie Van Zwol. Een belangrijke vraag die de komende jaren beantwoord zal moeten worden is in hoeverre de ontstane regionale samenwerkingsverbanden verder geformaliseerd dienen te worden.
Regionalisering van beleid mag geen vrijbrief worden voor vrijblijvendheid
Samenwerking op basis van vrijwilligheid lijkt heel aantrekkelijk, maar juist bij onderwerpen waar samenwerking uitruilen mogelijk maakt en waar herverdelingen aan de orde zijn met zowel winnaars als verliezers draagt vrijwilligheid altijd het risico met zich mee dat de samenwerking eenzijdig opgezegd kan worden. Dit beperkt de reikwijdte van de besluitvorming.
Veronachtzaming verdelingsvraagstuk
Een derde probleem hangt samen met de toenemende verschillen die het gevolg zijn van het meer ruimte bieden aan de regio’s voor het invullen van beleid. Agglomeratiekrachten leiden tot een versterking van de dynamiek van groei en krimp (zie Vermeulen e.a., 2016). Dit leidt tot grotere verschillen in omvang van economische activiteit, betaalbaarheid van publieke voorzieningen, veranderende samenstelling van de bevolking naar leeftijd en opleidingsniveau, en verschillen in grondwaarden en belastingbasis voor gemeenten. De algemene consensus is dat ruimte bieden aan agglomeratiekrachten de algemene welvaart verhoogt. Maar de steeds grotere rol die regio’s wordt toegedicht in het zoeken naar oplossingen voor een aantal grote transities die op ons afkomen bieden niet alleen kansen voor de regio, maar gaan ook met onzekerheid en nieuwe verantwoordelijkheden gepaard. En ze leiden tot een grotere dynamiek en diversiteit die een groot beroep doet op het aanpassingsvermogen van samenwerkingsverbanden. Versterking van de positie van stedelijke regio’s vormt een wenkend perspectief, maar de complexiteit van een effectieve implementatie in de bestaande economische en politieke structuur van ons land is geen sinecure. Vooral het samenspel tussen regio en rijk is hier complex en leidt tot complexe coördinatieproblemen. De recente stikstofdiscussie illustreert hoe ons land worstelt met het samenspel tussen rijk en provincie. Ook in het klimaatbeleid blijft het een grote vraag in hoeverre de regionale initiatieven straks daadwerkelijk op zullen tellen tot de nationale doelstellingen. Het risico op free-rider gedrag is substantieel tegen de achtergrond van de forse kosten die met bevorderen van technologische ontwikkeling gepaard gaan, de grote grensoverschrijdende effecten, en de vaak substantiële negatieve lokale effecten (denk aan de protesten tegen windmolens, etc.). We hebben hier te maken met een klassiek subsidiariteitsvraagstuk. De theorie is glashelder in het adviseren dat waar sprake is van substantiële grensoverschrijdende (externe) effecten een regierol voor een centrale (of in het geval van klimaat een Europese of globale) overheid essentieel is.
Het roept bovendien belangrijke vraagstukken op voor de governance en regionale solidariteit. Het belang daarvan wordt onderstreept in een recent boek met de veelzeggende titel The Future of Capitalism: Facing the New Anxieties van Paul Collier waarin hij de toenemende verschillen tussen regio’s ziet als een belangrijke oorzaak voor de dynamiek die tot een roep om Brexit heeft geleid onder met name de Britse plattelandsbevolking. Hij betoogt dat in Groot-Brittannië de tweedeling pas echt een issue werd op het moment dat dit verdelingsissue werd veronachtzaamd. Hij beschrijft dit als volgt (Collier, 2019, p. 141):
“In a metropolis, most of the gains of agglomeration accrue to those people with high skills and little need for housing. Suddenly, many opportunities for rent-seeking open up. People elbow their way into jobs by lobbying well-connected relatives; they pay tutors for the extra study that gets them more credentials; they go to hundreds of interviews. … The rent-seeking does not increase the overall size of the pie, it just inflicts a collective loss of well-being upon mid-career people scrambling against each other.”
De oplossing die hij hiervoor aandraagt is een combinatie van enerzijds een traditionele belasting op land rents, maar aangevuld met een belasting op ‘agglomeratie rents’ die toevallen aan werknemers in de grote stad (Collier, 2019, p. 143):
“Capturing these rents requires a tax innovation: tax rates need to be differentiated not just by income, as at present, but by the combination of high income and metropolitan location.”
Hoewel deze analyse primair ten grondslag ligt aan het begrijpen van de oorzaken van de Brexit zijn vergelijkbare patronen zichtbaar in Nederland. Ook in Nederland is er een duidelijke samenhang tussen bevolkingsdynamiek, grondprijzen, en de opkomst van kiezers die de traditionele middenpartijen de rug toekeren en hun heil zoeken bij partijen ter linker en rechterzijde van het centrum (zie De Groot, 2019). Het serieus nemen van het verdelen van het surplus dat wordt gecreëerd door verstedelijking is ook in de Nederlandse context van cruciaal belang is voor breed draagvlak onder de decentralisaties van beleid en stabiele politieke verhoudingen.
Tot slot
De toekomst van regionale samenwerking is met een aantal grote uitdagingen omgeven. Dat regio’s steeds belangrijker worden in het vernieuwen van de Nederlandse economie en het stimuleren van innovaties die vereist zijn om invulling te geven aan de grote maatschappelijke uitdagingen van onze tijd is eigenlijk geen punt van discussie meer. De toekomst zal steeds meer een toekomst van gedifferentieerde maar samenhangende regio’s zijn. We zitten op dit moment midden in een transitie van een sterk nationaal gestuurd beleid gericht op het toepassen van verdelende rechtvaardigheid naar een wereld met een steeds grotere rol voor regio’s in het formuleren van beleid. Het geeft een concrete invulling aan wat de WRR heeft geduid als het streven naar een lerende economie (WRR, 2015). Een zoektocht naar voldoende vrijheid, maar ook altijd in gebondenheid vanuit heldere nationale kaders. Het perspectief is helder en de regio kan daadwerkelijk een waardevolle bijdrage leveren aan de brede sociale doelstellingen van slimme, duurzame en sociaal inclusieve groei. Hier ligt een grote uitdaging voor de komende jaren waarin overheden, werkgevers- en werknemersorganisaties en kennisinstellingen in gezamenlijkheid tot een regionaal-economische ontwikkelingsagenda kunnen komen. Een wijziging in de financiële verhoudingen kan een belangrijke bijdrage leveren aan het faciliteren van deze transitie. Het versterkt de positie van regionale bestuurders als ondernemers met middelen en prikkels om daadwerkelijk het verschil te maken en daarmee een bijdrage te leveren aan de welvaart van huidige en toekomstige generaties.
Niet investeren in solidariteit tussen groeiende en krimpende gebieden is een gevaarlijke strategie.
Dat heeft stevige implicaties voor de financiële verhoudingen in ons land. Het versterken van de rol van centrumgemeenten in het verevenen van inkomsten op regionaal niveau is daarbij een belangrijke stap. In de huidige context wringt het in toenemende mate dat het aantal taken waar gemeenten voor staan door de decentralisaties fors is toegenomen, terwijl de financiële ruimte die gemeenten krijgen onveranderd is gebleven. Dit leidt tot spanningen: gemeenten hebben minder ruimte gekregen om in het beleid dat ze moeten uitvoeren de lokale voorkeuren adequaat te kunnen afwegen. Die noodzaak wordt versterkt doordat er ook zorgen zijn omtrent solidariteit die noopt dat aandacht voor de verdeling van het surplus dat gepaard gaat met agglomeratiebaten. De gevestigde belangen die hierbij in het geding zijn, zijn groot. Maar niet investeren in solidariteit tussen groeiende en krimpende gebieden is een gevaarlijke strategie. De ervaring met de Brexit kan daar tot lering strekken. Het plukken van de vruchten van agglomeratie kan wel degelijk gepaard gaan met een verdeling waarbij alle Nederlanders de vruchten van plukken van toenemende verschillen, maar komt niet vanzelf tot stand. Laten we met een knipoog naar Kim Putters recente boek trachten de Veenbrand te blussen zodat de tweede editie van het boek van Paul Schnabel niet langer de titel hoeft te dragen: “Met mij gaat het goed. Met ons gaat het slecht.”, maar “Met mij goed het goed. En met ons gaat het nog beter.” Dat is de “Future of Capitalism” die Paul Collier ons toe zou wensen.
Referenties
Barber, B. (2014), If Mayors Ruled the World. Dysfunctional Nations, Rising Cities, New Haven: Yale University Press.
De Groot, H. L. F., G. A. Marlet, C. N. Teulings en W. Vermeulen (2010), Stad en Land. Den Haag: Centraal Planbureau. Zie www.cpb.nl/stadenland.
De Groot, H.L.F. (2019), Groei & Krimp: Uitdagingen voor Governance en Solidariteit, te verschijnen in oktober 2019.
Ecorys (2016), Evaluatie van de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s), Rotterdam: Ecorys.
Fischel, W. A. (2001), The Homevoter Hypothesis: How Home Values Influence Local Government Taxation, School Finance, and Land-Use Policies. Cambridge MA: Harvard University Press.
George, H. (1879), Progress and Poverty, New York: Appleton and Company.
Marlet, G. en C. van Woerkens (2014), De Nieuwe Gemeentekaart van Nederland, Nijmegen: VOC Uitgevers.
Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2017), Rekening Houden met Verschil: Ruimte Bieden in de Financiële Verhoudingen, Den Haag; Ministerie van BZK.
Oates, W. E. (1999), An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature, 37, pp. 1120-1149.
Olson, M. (1965), The Logic of Collective Action, Cambridge, MA: Harvard University Press.
Putters, K. (2019), Veenbrand, Amsterdam: Prometheus.
Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2019), De Som der Delen: Verkenning Samenvallende Opgaven in de Regio, Den Haag: RLI.
Ricardo, D. (1817), On the Principles of Political Economy and Taxation. London: John Murray.
Samuelson, P. (1954), The pure theory of public expenditure, Review of Economics and Statistics, 36, pp. 387-389.
Schnabel, P. (2018), Met mij gaat het goed, met ons gaat het slecht. Het gevoel van Nederland, Amsterdam: Prometheus.
Sociaal-Economische Raad (2017), Regionaal Samenwerken: Leren van Praktijken, Den Haag: SER.
Sociaal-Economische Raad (2019), Nationale Klimaataanpak voor Regionale Industriële Koplopers, Den Haag: SER.
Tiebout, C. (1956), A pure theory of local expenditures, Journal of Political Economy, 64, pp. 416-424.
Vermeulen, W., C.N. Teulings, G. Marlet en H.L.F. de Groot (2016), Groei & Krimp, Nijmegen: VOC Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013), Naar een Lerende Economie, Den Haag: WRR.